中國高速收費站為什么就取消不了？
2015-07-03
比利時詩人凡爾哈倫曾經寫到：“所有的道路都通向城市。”在他生活的20世紀初，這句詩隱喻了城市作為權力和財富中心的事實；但是，如果凡爾哈倫生活在今天的中國，或許會改寫自己的詩句：所有的道路都通向收費站。
在中國10余萬公里的高速公路上，90%的都要收費，中國收費公路的總里程更是占到了世界收費公路總里程的一半。因此，很多人都把高速公路稱為“印鈔機”，正所謂“車輪一響，黃金萬兩”。
然而在昨天，中國交通運輸部發(fā)布的2014年全國收費公路統(tǒng)計公報顯示：2014年，全國收費公路通行費收入3916億元，支出5487.1億元，收支缺口達1571.1億元，相比2013年度的虧損661億元大幅增長。
巨額虧損讓很多人都感到驚訝，每年五千多億元的支出花到了什么地方？更讓人難以接受的是，在“貸款修路，收費還貸”的模式下，不僅巨額虧損會繼續(xù)存在，收費站也將會一直存在下去。
如果選擇美國的建路模式，中國建不了這么多高速公路
上世紀80年代初，中國公路基礎設施建設滯后，建設資金不足是全國各地面臨的共同問題。處在改革開放前沿的廣東率先提出了“貸款修路，收費還貸”的設想。1981年，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車投入使用，并建起了全國首個路橋收費站。這是中國收費公路的開端。
廣東的改革實踐掀起了“蝴蝶效應”，1984年國務院正式決定實行“貸款修路，收費還貸”。1988年，交通部、財政部、國家物價局聯合發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，中國的收費公路制度自此確立，并延續(xù)至今。
很多人都有疑問，同樣是建高速公路，為什么美國不需要向銀行貸款，而且大多數公路不收費，只需要收取燃油稅就能解決問題？
現在美國的高速公路建設體系是1956年確立的，美國國會和艾森豪威爾總統(tǒng)批準創(chuàng)立高速公路信托基金。這個基金的目的是使汽油稅（以及輪胎稅和卡車稅）專門用來資助建造高速公路和其他聯邦政府資助的公路。
為什么要采取燃油稅的方式？一個最基本的邏輯是，對于公路的使用，如果采取公路上設卡收費，不僅成本高，還會給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，誰開的里程多，使用道路多，誰繳的稅就多。
中國在開始建設高速公路時為什么沒選擇美國這種模式呢？這個方案要得以實行，汽車保有量是重要前提。在創(chuàng)立高速公路信托基金前的1950年，美國的汽車保有量為4000萬輛，這個龐大的基數保證了高速公路信托基金會有一個穩(wěn)定的現金流。而在中國開始建設高速公路的80年代末，全國民用汽車保有量僅有554萬輛，其中私車保有量為82萬輛。如果學習美國模式，籌措到的資金對于建路來說，確實是杯水車薪。
于是，向外借款然后再向行車人收費就成為一個自然而然地選擇。1988年中國高速公路的里程數還是0公里，截止到去年，中國高速公路的總里程超過10萬公里，躍居世界第二?？陀^來說，中國高速公路的融資體制有它的優(yōu)勢：中國用20多年的時間完成了不少國家需要50年才能完成的任務。但與此相伴的是，收費模式一旦開啟，就呈現失控的狀態(tài)。
高速公路這臺“印鈔機”是如何運轉的？
之所以很多人把高速公路稱為“印鈔機”，主要就是因為中國高速公路收費標準總體偏高，每公里價格比許多發(fā)達國家還高。同時當年設計收費制度時，并沒有預計到如今這樣巨大的車流量。比如，廣東省小型客車的通行費是每公里0.6元，廣深高速開通初期車流并不多，但如今日車流量已達44萬車次，使得高速公路變成“吸金路”。
很多人認為，高速公路收費不就是為了還貸款，貸款還完了，也就停止收費了。但問題并不那么簡單。
“貸款修路，收費還貸”政策產生的收費公路包括兩種：一類是政府還貸公路，即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路；另一類是經營性公路，即國內外經濟組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費權的公路。
2004年11月開始施行的《收費公路管理條例》對“政府還貸公路”與“經營性公路”的收費期限的限定有嚴格區(qū)別。對于前者條例規(guī)定收費期限最長不得超過15年，在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費。而對于后者，按照收回投資并有合理回報的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。
這一區(qū)別看似嚴謹，卻給一些地方政府和交通部門帶來了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費償清貸款本息后，多數公路搖身一變，轉變性質為“經營性公路”，得以繼續(xù)收費。
比如北京首都機場高速。該公路當初立項時定為“政府收費還貸公路”，其特征是不以營利為目的，貸款全部還清后就應停止收費。但建成收費三年多后，該公路的性質“自覺”轉為“經營性公路”，并重新核定了30年的收費權。
2008年2月，國家審計署就將首都機場高速收費定性為“不合理，但不違法違規(guī)”。據審計署報告，該高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。該高速公路自1993年至2005年底收費已達32億元，預計其剩余收費期內還將收費90億元。
根據北京市交通委的數據，北京有政府還貸公路52.8公里，經營性公路833.3公里，分別占北京市收費公路里程的6.0%和94.0%。而根據北京市人大代表趙侖的調查，北京的經營性公路絕大多數都借助政府“轉讓公路收費權”的手段，實現了由“政府還貸路”到“經營性公路”的轉變，得以繼續(xù)收費。
2014年，國家有關部門明令禁止將原屬政府收費還貸公路變更為經營性公路，于是各地為延期、超期收費，就祭出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”這招。實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”意味著，只要有一條路還沒還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都將繼續(xù)收費。對廣大車主而言，這就意味著，只要路網在不斷完善，地方有修不完的路，也就意味著或許沒有停止收費的一天，收費還貸會變成一個無限循環(huán)的“陷阱”。
受高通行費的影響，中國成為了全球物流成本最高的國家之一。據統(tǒng)計，在中國，全社會物流總成本占GDP比重的21.3％左右，而發(fā)達國家則是10％左右。
高速收入這么高，為什么還巨額虧損？
一年將近4000億的收入已經讓很多人感到驚訝，然而5000多億的支出則更讓人覺得不可思議，這么多錢都花到什么地方去了？
收費去向不透明，是很多人質疑高速收費的重要原因。盡管交通運輸部公布了數據，但仍然只是粗線條的。很多關于高速公路支出的具體去向，是通過媒體傳播給大眾的。
去年11月，新華網曾報道，審計署曾對18個省份的高速收費的專項審計，揭開了一些黑洞：大量資金被閑置，并沒有用于還貸，有些資金被挪用于建樓堂館所、投資股票等；人浮于事，嚴重超編，一家高速經營企業(yè)編制27人，實際卻多達156人；高額福利，新華網從廣州一家路橋公司職工處獲悉，一般員工月收入在8000元到10000元……再加上日常的養(yǎng)護費用，就出現了1000多億元的虧空。而在今年收費公路的支出中，養(yǎng)護經費469.2億元，運營管理卻達到了534億元。
除此之外，最多的就是還本付息。2014年，全國收費公路支出中有4207.7億元用于還本付息，占到了總支出的76.7%。到2014年底，全國收費公路累計建設投資總額61449億元，其中債務性資金投入42652億元，近70%。交通運輸部專業(yè)人士曾在接受新華社采訪時說，近年來公路的建設成本逐年上升，增加了債務規(guī)模。
“貸款修路，收費還貸”政策制定與改革開放之初，是當時政府財政力量不足的過渡之舉。時至今日，中國政府的財政收入與30年前已不可同日而語，2014年中國政府財政收入達到14萬億元，成為全球數一數二的財政收入經濟體。然而，收費公路政策雖然幾經調整，仍基本保持不變，政府依舊習慣于通過市場化融資的手段建設公路。
即使是長三角、珠三角等經濟發(fā)達地區(qū)的政府已有充足財力投入道路交通等基礎設施建設，但多數地區(qū)仍采用將公路收費權質押貸款的方式籌措資金修路，甚至存在一些通過招商引資建設的投資經營型收費公路項目。
為什么政府明明有能力自己建路，還要背負巨額貸款呢？北京交通大學交通運輸學院教授賈元華說：“因為這樣不僅能還本付息，還有盈余，又何必花自己的錢呢？”
