兼顧公平與效率推動可持續(xù)發(fā)展聚焦《收費公路管理條例》修訂
2015-07-22
財稅體制改革深刻影響“貸款修路”等政策
交通運輸部財務審計司司長許春風：
去年以來，國務院加快推進財稅體制改革的步伐，先后出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《關于深化預算管理制度改革的決定》，新的《預算法》等改革政策出臺，對《收費公路管理條例》的“貸款修路、收費還貸、統(tǒng)貸統(tǒng)還”等政策產(chǎn)生了深刻的影響。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是改變了交通融資平臺統(tǒng)籌融資的功能。這些文件和新的《預算法》要求，明確劃清政府與企業(yè)的界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。這就意味著，交通融資平臺直接向銀行貸款修建公路的做法已經(jīng)不符合這些新的規(guī)定和要求。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”也應該改為各級政府的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。
二是明確普通公路和政府收費公路分別納入一般債券和專項債券的融資渠道。文件規(guī)定，普通公路除直接由財政預算保障外，不足部分應由地方政府發(fā)行一般債券融資，以一般預算收入償還。政府還貸公路等有一定收益的公益性項目發(fā)展，除直接由財政預算保障外，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的專項收入進行償還。同時，文件明確，各地政府債券的“借、用、還”要全部納入預算管理和地方人大審議的范圍，這意味著舉債主體已經(jīng)從過去的交通運輸部門轉(zhuǎn)為政府或者政府的財政部門。這些規(guī)定都在現(xiàn)行《收費公路管理條例》里面沒有體現(xiàn)，需要按照改革的要求進行修改完善。
三是明確要推廣使用PPP（政府與社會資本合作）模式。根據(jù)文件的精神，收費公路如果發(fā)行政府專項債券有困難或者額度不夠，將采取鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營的方式，采用PPP模式來推動發(fā)展。政府對投資者按照約定的規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任。這也要求進一步完善現(xiàn)行《收費公路管理條例》中關于特許經(jīng)營制度的一些規(guī)定。
根據(jù)改革要求，結(jié)合我國收費公路的發(fā)展歷程以及當前我國公路正處于加快成網(wǎng)的關鍵時期，今后一段時間仍要堅持“收費”和“收稅”并行的政策，支持加快公路交通發(fā)展。今后公共財政稅收主要用于保障提供公共服務均等化的普通公路發(fā)展，收費公路則通過直接向用路者收費的方式來發(fā)展并提供效率服務，同時鼓勵社會資本投資。因此，收費公路政策仍需堅持，并且應該通過修訂《收費公路管理條例》等法規(guī)，推動新的符合財稅體制改革要求的公路交通發(fā)展投融資機制建立。
交通運輸部管理干部學院教授張柱庭：
以舉債方式建設的政府收費公路和過去的政府還貸公路在建設資金來源、收費主體、資金使用方面有較大區(qū)別。
在建設資金來源方面，過去政府還貸公路主要依靠銀行貸款籌措建設資金，下一步以舉債方式建設的政府收費公路依靠發(fā)行政府債券來籌集建設資金，并且政府發(fā)行的債券有規(guī)模限制。
在收費主體方面，過去政府還貸公路主要由事業(yè)單位進行收費，下一步由依法設置的非營利事業(yè)法人組織實施建設和管理。
在資金使用方面，過去政府還貸公路收費資金主要用于歸還銀行貸款，下一步，以舉債方式建設的政府收費公路收取的資金，主要用于歸還政府發(fā)行的債券。
兼顧公平與效率構(gòu)建“兩個公路體系”
交通運輸部公路局副局長王太：
這次《收費公路管理條例》修訂是根據(jù)中央全面深化改革和全面依法治國的要求，大力推進收費公路發(fā)展模式、體制機制、投融資制度的改革，確保公路交通可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)“兩個一百年”的宏偉戰(zhàn)略目標提供有力的支撐。
我國處在社會主義初級階段，專項稅收和一般公共財政預算無力承擔所有公路的建設、養(yǎng)護、管理和債務償還的資金需求。堅持和依靠收費公路政策，仍然是公路可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，交通運輸部提出構(gòu)建“兩個公路體系”的總體思路，就是采取收稅與收費長期并行的方式，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的體現(xiàn)基本公共服務的非收費公路（收稅公路）體系和以高速公路為主的提供低收費、高效率服務的收費公路體系。
從國際上看，在稅收不足的情況下，通過收取車輛通行費發(fā)展和維護高速公路是一種趨勢。實踐也證明，僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路基礎設施網(wǎng)絡是很困難的。
交通運輸部在對高速公路的功能、特點和資金保障進行充分調(diào)查、研究、論證后認為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。在我國公路網(wǎng)中，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，采取向車輛用戶普遍征稅的方式籌資，實現(xiàn)連接城鄉(xiāng)、通達全國，保障公路的基礎性、均等化的基本公共服務；占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務，實行“誰用路、誰受益、誰付費”。
為了加強政府在滿足社會公眾基本出行需求的普通公路發(fā)展方面的責任，《收費公路管理條例》修訂征求意見稿中，大幅提高了收費公路的設置門檻，進一步縮小了收費公路政策的適用范圍：全面停止新增二級公路收費項目；一級公路、獨立橋梁、獨立隧道項目維持原來的收費期限，償債期或經(jīng)營期滿后立即停止收費，全部納入非收費公路體系，剩余的政府性債務和養(yǎng)護管理資金全部由公共財政承擔。
高速公路收費符合誰用路誰付費的公平原則
國家行政學院教授王偉：
我國公路發(fā)展的稅收主要是兩種：一是車購稅，主要用于公路建設；二是成品油消費稅，主要用于非收費普通公路養(yǎng)護。由稅務部門來征收的成品油消費稅并非全部都用于普通公路養(yǎng)護，很大一部分是用于航道養(yǎng)護、運輸管理、環(huán)境保護和新能源發(fā)展以及農(nóng)業(yè)機械柴油和漁船柴油補助。所以，收費公路自身的養(yǎng)護管理、債務償還等所需資金，要通過收取車輛通行費予以保證。車購稅、成品油消費稅和車輛通行費的支出范圍和用途不同，不存在重復收費的問題。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國公路建設支出是13692億元，車購稅只有2234億元，一般稅也只有1071億元，因此整個公路建設稅收的缺口高達10387億元，缺口占比高達75.9%，這一缺口只能通過銀行貸款或吸引社會資本投資解決。此外，非收費的普通公路養(yǎng)護費用每年需要2800億元，而成品油消費稅實際投入只有1443億元，普通公路養(yǎng)護稅收缺口也高達1357億元，缺口占比48.5%。
世界上任何國家都沒有真正意義上的免費公路。雖然公路是公共產(chǎn)品，但是其發(fā)展資金來源不是收稅就是收費。收稅和收費是此消彼長的關系，取消收費就需要大幅度地增加收稅。
美國為什么收費公路少呢？整個高速公路網(wǎng)建設時聯(lián)邦政府投資90%、地方政府投資10%。2010年，包括燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅在內(nèi)的專項稅高達2114億美元，全部用于路網(wǎng)的維護和改善，而當年公路支出是2043億美元，稅收是有富余的，所以美國收費公路少。近年來，美國的情況也發(fā)生了變化。隨著路網(wǎng)老化，大量早期公路、橋梁出現(xiàn)了問題，需要維修、重修。每年2000多億美元的專項稅已經(jīng)不足以支撐公路發(fā)展，美國將增加收費公路作為方法之一。
為了解決稅收不足的問題，有的發(fā)達國家已經(jīng)向收費公路轉(zhuǎn)型。以德國為例，2003年，德國的高速公路開始對12噸以上的貨車征收通行費，2012年又把征收的范圍從高速公路擴大到四車道的普通聯(lián)邦公路，明年將開始對小客車征收高速公路通行費。
《收費公路管理條例》的修訂，實際上是一個選擇題，也就是在收費和收稅之間怎樣選擇，才更加合理、更加公正。2009年，日本試圖推行高速公路免費，在向社會征求意見時，民意調(diào)查中反對高速公路免費的人高達68.1%，支持高速公路免費的人只有26.1%。反對者認為，如果停止高速公路收費，全部改由稅收承擔，那些沒走高速公路的人，要為走高速公路的人付費。最終，高速公路免費方案被否決。
這次對《收費公路管理條例》進行修訂，實際上強調(diào)了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的公平原則，不僅能夠有效化解高速公路的債務風險，為高速公路提供穩(wěn)定的養(yǎng)護發(fā)展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到改善。
加強監(jiān)管保障用路者享受高水平服務
交通運輸部法制司副司長魏東：
前段時間，交通運輸部向社會公布了《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》。我國目前收費公路中約66%是高速公路?！妒召M公路管理條例》修訂征求意見稿（以下簡稱征求意見稿）明確，今后收費公路的發(fā)展方向是以高速公路為主，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平的通行服務。征求意見稿在養(yǎng)護管理、通行效率、服務質(zhì)量、信息公開、應急處置方面作出具體規(guī)定，回應社會的關注和要求。
在養(yǎng)護管理方面，征求意見稿明確要求，收費公路經(jīng)營管理者要按照國家的有關規(guī)定和技術規(guī)范進行養(yǎng)護，加強運行監(jiān)測、信息服務、安全防護和交通標志、標線建設，加強對公路的養(yǎng)護，使收費公路處于良好的技術狀態(tài)。針對一些地方的收費公路存在養(yǎng)護不到位的問題，征求意見稿明確規(guī)定，收費公路經(jīng)營者沒有對收費公路進行養(yǎng)護的，首先由交通運輸主管部門責令其改正，拒不改正的可以要求其停止收費，如果停止收費30日后還不履行義務，可以由主管部門指定單位代理養(yǎng)護，產(chǎn)生的經(jīng)濟上的后果還是由其承擔，如果拒不執(zhí)行可以向法院申請強制執(zhí)行。
在通行效率方面，征求意見稿明確規(guī)定收費道口的設置和開放應符合車輛快速通行的需要。不僅僅要求建的過程中道口數(shù)量滿足需要，更重要的是要跟通行相匹配，比如有10個道口，如果車流量大需要全部開放，就不能只開放三四個道口。同時也明確規(guī)定“利用新技術推行不停車收費，逐漸減少人工收費方式”，從而實現(xiàn)“提高通行效率和服務水平”的目的。
在服務質(zhì)量方面，征求意見稿一方面要求保障快速、便捷的通行，另一方面對通行的輔助服務作出新要求。以收費公路服務區(qū)的管理為例，對收費公路服務區(qū)的停車嘗公共衛(wèi)生間、餐廳、便利店如何提供良好的服務以及對公路出行信息播報服務均提出新要求，從而為車輛和駕乘人員提供安全、便捷、文明的服務。
在信息公開方面，征求意見稿增設了“收費公路信息公開”章節(jié)，著重從收費公路經(jīng)營者以及省級政府兩個角度規(guī)定了公開收費公路有關信息的義務。信息公開，是為了保障公路使用者乃至全社會公眾對收費公路相關信息的知情權，使社會公眾特別是公路使用者更好地履行監(jiān)督權。為了確保公開信息真實可信，征求意見稿同時規(guī)定，審計機關應當依法加強收費公路的審計監(jiān)督，對瞞報虛報通行費收支和債務情況等違法違規(guī)行為，依法進行查處。
在應急處置方面，征求意見稿明確規(guī)定，在發(fā)生重大突發(fā)事件時，收費公路經(jīng)營管理者應當按照《突發(fā)事件應對法》以及應急預案的要求，配合政府有關部門做好應急救援、處置以及通行保障等相關工作。
高速路網(wǎng)穩(wěn)定后債務壓力將逐步減輕
交通運輸部綜合規(guī)劃司副司長任錦雄：
我國高速公路在科學規(guī)劃的引領下有序建設，有效支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。上世紀90年代以來，國家先后制定了《國道主干線系統(tǒng)布局規(guī)劃》、《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》等，確保高速公路有序建設。在實施過程中，交通運輸部加快建設步伐，為國家經(jīng)濟良好運行、有效應對金融危機作出重要貢獻，多年來的交通運輸緊張狀況也得到顯著緩解。
當前我國高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關鍵時期。高速公路具有鮮明的網(wǎng)絡性特征，只有聯(lián)通成網(wǎng)才能發(fā)揮規(guī)模效應。截至2014年年底，國務院批準的13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)僅完成8.7萬公里，一些大通道還沒有完全貫通，下一步需要重點推進；一些早期建成通車的國家高速公路頻繁出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，亟待擴容改造。初步統(tǒng)計，“十三五”期需要擴容改造的高速公路里程達6400公里。從我國高速公路發(fā)展的需求看，預計還有10年左右的集中建設期。待國家公路網(wǎng)全部建成后，我國高速公路發(fā)展將基本穩(wěn)定。
在高速公路建成通車初期，部分路段交通量較孝財務效益不理想是正常的，這主要是因為高速公路的預測適應年限是20年。隨著高速公路逐步成網(wǎng)、趨于穩(wěn)定，高速公路的債務壓力將逐步減輕。
