市政道橋PPP項目如何推進
2015-08-27
各地推出的PPP項目陸續(xù)落地。8月初，河南省洛陽市首批落地簽約5個政府和社會資本合作（PPP）項目，總投資184.83億元，涵蓋了交通、污水處理、古城保護與整治等領域。
在日前由中國財政學會公司合作研究專業(yè)委員會舉辦的PPP沙龍上，洛陽市財政局副局長熊文博在談到洛陽市政道橋PPP項目時稱，“政府在項目選擇上要考慮可控性，事先制定操作方案，正是瑣碎的考慮，才能奠定最后落地的基矗”
國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部巡視員孟春稱，市政道橋PPP項目規(guī)模大、經(jīng)營風險大、財政壓力大，做起來很不容易。那么，市政道橋PPP項目該如何推進？社會資本該如何選擇？怎樣才能既把控住風險，又使社會資本受益？
分攤責任和風險
洛陽市PPP項目從初期確定的十幾個中最終梳理出5個項目，就是充分考慮到可控性。熊文博稱，市政道橋項目由新街橋、九都路東延線、濱河南路三個子項目組成，實際建設投資7.4億元，加上運營費用共計13億元，這對洛陽市來講在項目規(guī)模上是可控的。道路、路橋是政府經(jīng)常做的，技術、審核、審批等是可控的，還可以給后續(xù)市政項目提供借鑒甚至直接復制。
具體操作上，政府事先做足了準備。熊文博表示，對照財政部2014年發(fā)布的113號文件，把政府需要注意和協(xié)調解決的問題，都提前做好方案，為解決將來合作中可能會出現(xiàn)的糾紛打下基矗
比如，做PPP項目需要政府多部門支持參與、決策協(xié)調，在財政部門設立PPP工作辦公室。針對項目審批手續(xù)成立實施機構，由市建委負責立項、環(huán)評、土地、規(guī)劃等。
熊文博說，市政路橋PPP項目要充分考慮政府與社會資本如何分攤各自承擔的責任和風險。考慮到實際情況，項目的立項、環(huán)評、科研等前期工作全部交由政府來做，道路的拆遷由區(qū)里來做，建設、投資、運營、后續(xù)經(jīng)營管理由社會資本來做。
孟春表示，洛陽市政道橋由三個子項目打包組合的模式符合當?shù)貙嶋H。交通基礎設施作為準公共產(chǎn)品，投入運營以后，收取的通行費是項目收益的主要來源之一，能否實現(xiàn)預期客流量是保障收益的決定性因素。在相鄰區(qū)域打包的交通項目可以做項目的補充，也有利于緩解高峰時期交通的壓力。
保障社會資本的收益
在與政府合作的過程中，社會資本的收益在哪？收益不足如何去補，補的依據(jù)是什么？熊文博坦言，這些都需要事先進行約定，事先考慮好怎樣讓社會資本實現(xiàn)盈利。
洛陽市政道橋項目做的是市區(qū)的道路路橋，不像高速公路可以收費，出于保障收益的考慮，在項目設計時把建設、后期運營、綠化管理、環(huán)衛(wèi)以及交通設施和相關的道路廣告收入、加油站和加氣站收入都捆綁在一起，由社會資本來運營。同時由于管理體制上的制約，道路經(jīng)營先由政府來運作，再通過付費的方式支付給社會資本。
社會資本的融資問題是至關重要的環(huán)節(jié)。中國財政學會PPP專委會秘書長孫潔說，因為PPP項目的長期性，可能要做20年、30年，但金融機構的貸款期限大概是3年至5年，極其不匹配，是制約PPP項目的重要問題。
“各個銀行都表態(tài)支持PPP，但到具體落實上，怎樣去支持PPP項目，目前并沒有具體的方案，還在進行探索。”熊文博說。
在洛陽市政道橋PPP項目的推進過程中，為了順利融資，政府事先與多個金融機構、基金投資機構進行對接。比如在擔保的問題上，金融部門探討，PPP合同明確規(guī)定該項目是政府付費的，能不能以PPP合同做質押？有些銀行表示可以做50%或70%的擔保，剩下的再做信用擔保。取得這一突破后，社會資本在項目參與中信心大增。
功夫在事前。在與銀行等金融機構接觸之前，已經(jīng)請咨詢公司就該項目制定了現(xiàn)金流量表，在項目執(zhí)行的17年間，政府什么時候開始付費，每年付費多少，社會資本每年的收益是多少，收益點在哪里，都一目了然。
“替社會資本負責，實際上是替項目的健康運營負責。為什么有些地方的PPP項目落不了地，就是基礎的東西沒有能夠保證。”熊文博說。
規(guī)范使用PPP項目
“洛陽市政道橋PPP項目從識別階段就作出規(guī)范，項目發(fā)起后聘請專業(yè)中介咨詢機構，完成了項目的評價、財政可承受能力的評價等，并形成實施報告。”孟春坦言，在調研中發(fā)現(xiàn)，很多PPP項目對于這兩項認證都沒有給予足夠重視，只是簡單走個程序，有的甚至是在項目正式啟動后才補上的。
孟春建議，首先要認清PPP項目在交通領域的優(yōu)勢，規(guī)范使用PPP項目。在全面鋪開的過程中，在規(guī)范性和透明度上達標是首要任務，應嚴格按照財政部發(fā)布的操作指南來規(guī)范執(zhí)行，避免PPP項目流程的不合理、合同不規(guī)范。政府在項目運作當中，不僅要做好參與方，還要擔當好監(jiān)管者的角色，嚴格按照操作指南中對項目的征集、備案、技術支持各方面的標準，實行全方位的監(jiān)管，提高PPP項目的推進效能。交通類PPP項目在進行篩選時，應緊密結合區(qū)域規(guī)劃，合理規(guī)避規(guī)劃方面的風險。很多交通項目的失敗都是因為忽略了政府的總體規(guī)劃，有的跨海大橋剛一建成，附近又建新的大橋，導致客流量沒有辦法達到預期，產(chǎn)生巨額的虧損。交通類PPP項目環(huán)境存在很多不確定性，應綜合考慮各種可變因素，引入更多的風險分配方案和實施細則。
