洛陽道橋PPP項目是怎么煉成的
2016-05-24
編者按
推廣運用PPP模式，讓政府、社會資本和公眾共同受益，成為新常態(tài)下我省穩(wěn)增長保態(tài)勢破解資本瓶頸之舉，也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力的一次體制機制變革。目前，河南省PPP項目推進工作走在全國前列。為推動PPP模式健康有序深入進行，本報從今天起在一版開設(shè)“PPP模式的河南探索”專欄，挑選我省優(yōu)秀PPP項目作為樣本，逐一進行分析報道，以期為政府、社會資本以及金融機構(gòu)在實際運作中提供思路。
□本報記者樊霞
5月23日下午，洛陽市新街跨洛河大橋的施工現(xiàn)場人來車往，熱火朝天?！拔覀円s在汛期來臨之前建好全部18個拱洞，不然會耽誤整個工期?！痹擁椖靠偙O(jiān)理工程師張玉崢說，目前工程施工進度已經(jīng)超過50%，建設(shè)資金每月都會按時撥付，保證了工程快速推進。
該工程2015年6月底開始施工，預計2017年4月完工迎接洛陽牡丹文化節(jié)。新街跨洛河大橋和九都路東段、濱河南路三個工程，同屬于洛陽市市政道橋工程與社會資本合作模式項目（以下簡稱洛陽道橋PPP項目）。該項目是洛陽市第一個PPP項目，采用政府付費機制，項目期限17年。期限屆滿后，項目公司無償將洛陽道橋PPP項目移交給政府。2015年11月，洛陽道橋PPP項目入選財政部示范案例。
洛陽道橋PPP項目是怎樣順利落地的？
重點：要做一個完整的預設(shè)方案
在洛陽市PPP項目辦公室有關(guān)負責人看來，項目順利落地的重點，是他們做了一個非常完整的預設(shè)方案?！拔覀冾A先設(shè)定了運作模式的方案，在方案中把重要環(huán)節(jié)可能遇到的問題都做了充分的準備?！?br />
首先需要確定哪些項目適用于PPP模式。經(jīng)過討論和測試，最終確定：在操作過程中，政府對適用于PPP項目的工程必須有“可控性”。市政道橋項目建設(shè)投資7億多元，加上運營收費后近13億元，這樣的規(guī)模對洛陽市政府來說是“可控的”；另外，路橋項目是政府比較熟悉的，（下轉(zhuǎn)第四版）
（上接第一版）從技術(shù)、審核、審批等方面來說都更加“可控”。
具體操作上，政府方面也做了充分的準備工作。洛陽市PPP項目辦公室相關(guān)負責人總結(jié)道，他們對照著財政部2014年發(fā)布的113號文件，把政府方面需要注意的問題，哪些需要立刻協(xié)調(diào)解決，哪些需要在實施過程中協(xié)調(diào)解決，都提前做好了方案，做到心中有數(shù)。他說，在選擇社會資本之前，這些問題和方案都需報到政府層面，加以明確，以解決未來合作中存在的潛在問題。
他們按照預設(shè)方案反復進行了“市場模擬推演”，并做出了財務模型。他們做出的財務模型，清晰地顯示出政府應承擔的未來還款進度。事實證明，后來進行融資時，金融機構(gòu)非常重視和認可財務模型明細表。
如何選定社會資本
在PPP模式中，如何選擇社會資本至關(guān)重要。
按照《PPP項目政府采購管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，選擇社會資本有五種方式，洛陽道橋PPP項目最終確定了采用公開招標方式選擇社會資本，除了項目本身符合采用公開招標方式采購的要求外，“主要考慮到PPP模式下直接施工的應用要求?！甭尻柺辛硪晃惠^早參與PPP項目運作的政府官員說，這就要求社會資本必須具備相應的施工資質(zhì)和施工能力。
此外，洛陽道橋PPP項目主要包括投資、建設(shè)、運營維護三項內(nèi)容，那么在選擇社會資本時更關(guān)注哪一方面的內(nèi)容呢？
洛陽市住建委有關(guān)負責人認為，洛陽道橋PPP項目更關(guān)注社會資本的運營維護能力和內(nèi)容。項目工程建設(shè)本身沒有復雜性，相對運營維護來說，很多具有施工資質(zhì)的社會資本都可以建設(shè)，對社會公眾來說，更看重的是能夠保證后續(xù)市政道橋公共服務的安全性和可用性，運營維護對洛陽道橋PPP項目來說更為關(guān)鍵，更能體現(xiàn)物有所值的機理。
社會資本進入后，隨即提出了竣工結(jié)算與投標報價有差額以及如何分擔不可抗力風險的問題。經(jīng)過綜合考慮，這兩個問題都有了明確的解決方案。而洛陽道橋PPP項目的購買服務費則納入財政跨年度預算與中長期財政規(guī)劃，進一步穩(wěn)定了社會資本的信心。
明晰責任分擔
針對洛陽道橋PPP項目的風險承擔、責任分擔以及能力相適應等方面的問題，洛陽市PPP項目方設(shè)計了這樣的方案：項目的立項、規(guī)劃設(shè)計、環(huán)評、可行性研究等前期事項統(tǒng)一由政府來做，道路拆遷由區(qū)政府來做，而項目的建設(shè)、投資、運營、后續(xù)管理經(jīng)營則由社會資本來做。
這樣做的理由是，項目前期的規(guī)劃設(shè)計、環(huán)評、可行性研究等很多是不可控的，如果交給社會資本去做，可能遇到很多困難。而在拆遷方面，涉及到安置，也可能出現(xiàn)很多糾紛，而且現(xiàn)有的財政體制下征地拆遷是區(qū)級政府的事情，所以仍舊交給區(qū)政府去做。
運營維護內(nèi)容如何界定也是政府和社會資本談判的重點。雙方分歧在于：現(xiàn)有其他道橋如道路保潔等運營維護內(nèi)容，實際是由住建委下屬的事業(yè)單位承擔；而交通設(shè)施的維修維護等專業(yè)事情是由交通管理部門主管的，這兩個內(nèi)容是否交與社會資本和項目公司來實際承擔呢？
經(jīng)過多次部門聯(lián)合會議討論，最終確認洛陽道橋PPP項目的運營維護內(nèi)容應是與其相關(guān)的所有運營維護內(nèi)容。這樣就劃分了責任，避免了政府與項目公司存在工作內(nèi)容的交叉。
PPP模式帶來的改變
回頭總結(jié)道橋PPP項目落地的經(jīng)驗，洛陽市PPP項目辦公室有關(guān)負責人由衷地說：“對于PPP項目，政府不能盲目地一發(fā)標、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基?！?br />
不僅如此，運作PPP模式給洛陽市政府帶來最深的感受是，政府職能轉(zhuǎn)變了，以前既是“運動員”又是“裁判員”，現(xiàn)在只扮演“裁判員”。改變了過去重投資、輕運營的傾向，引導政府把更多的精力放到規(guī)劃引導和監(jiān)管服務上?！耙郧敖ㄔO(shè)公共設(shè)施是政府一次性投入，現(xiàn)在變成分期購買企業(yè)服務?！睂I(yè)的人做專業(yè)的事，最終受益的是老百姓。
對于社會資本來說，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種PPP模式帶來的利潤較薄，但較穩(wěn)定。洛陽道橋PPP項目的中標企業(yè)洛陽市政集團負責人張寒認為，企業(yè)賺快錢大錢的暴利時期早已過去，在經(jīng)濟下行的背景下，PPP模式給企業(yè)帶來了新的發(fā)展契機，迫使企業(yè)提升內(nèi)在管理水平，向長期穩(wěn)健的方向發(fā)展。③6
財政部PPP中心專家徐向東：洛陽道橋PPP項目能順利快速落地，有三個突出特點，即有一套完整的發(fā)起報告，預先進行了市場推演，制作出簡單明了的財務模型。這三個特點在不同方面和階段都對項目的成功落地起到了巨大的作用。同時，洛陽PPP項目做得非常規(guī)范，他們嚴格按照財政部的操作指南，聘請了專業(yè)的第三方機構(gòu)，完成了項目的物有所值評價和財政可承受能力評價，而認真踏實做好這兩個認證十分關(guān)鍵。③6
編輯點評
