財金54號文：分類處置問題PPP示范項目整改清庫程序愈加規(guī)范
2018-05-07
從17年11月，財政部（92號文）和國資委（192號文）下發(fā)開始，財政部一直在強(qiáng)化對不合規(guī)PPP項目的清退整改態(tài)度。時隔半年，18年4月27日，財政部再發(fā)《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金【2018】54號），落實(shí)前期的92號文，對173個核查存在問題的示范項目進(jìn)行處置，并從項目規(guī)范管理、加強(qiáng)信息公開、建立長效管理機(jī)制等三個方面，提出后續(xù)PPP管理的相關(guān)要求。在92號文的框架下分類處置問題示范項目54號文共處置了173個示范項目，并對這些項目分3類處理。本次整改的問題示范項目區(qū)域分布特征明顯，集中于西北、西南地區(qū)。第一類處置是將項目調(diào)出示范項目并退庫。共涉及30個總投資額為300.23億元的項目，其中總投資額最高的三個個地區(qū)分別為甘肅、福建、海南，金額分別為69.04億元、58.01億元、45.63億元。從項目數(shù)來看，最高的甘肅、內(nèi)蒙古分別為8、6個。第二類是調(diào)出示范項目。共54個項目1584.76億元被要求調(diào)出示范項目，其中總投資額最高的三個地區(qū)分別為遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅，金額分別為296.69億元、265.66億元、243.69億元。從項目數(shù)來看，最高的湖南、云南、江西分別為7、6、5個。第三類是限期整改，89個項目共計4817.91億元被涉及。總投資額最高的三個地區(qū)分別為云南、北京、河北，金額分別為1944.15億元、940億元、440.53億元，整改項目最多的三個地區(qū)為云南、河南、福建，分別有20、16、7個項目需要整改。項目整改清庫均在92號文的指導(dǎo)下進(jìn)行。其中，第一類調(diào)出原因主要為不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、項目尚未落地、融資未落實(shí)。與92號文中的嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫項目的要求相一致。尤其是對新入庫且所處階段較早的項目，如果不適宜采用PPP模式或前期準(zhǔn)備工作不充分，需要及時清退，該類清退的項目也均為第三批示范項目，并未涉及前兩批。第二類項目被調(diào)出的主要原因?yàn)轫椖可形绰涞?，僅部分項目由于涉及環(huán)保問題、財政支出壓力較大、子項目推進(jìn)困難等問題被調(diào)出庫。第三類項目限期整改原因以運(yùn)作不規(guī)范及主體不合規(guī)為主。按財政92號公告，運(yùn)作不規(guī)范的包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺作為社會資本方，采用BT方式實(shí)施，采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與，未按合同約定落實(shí)項目債權(quán)融資；未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份等。在處置不合規(guī)項目的同時，財政部還要求有關(guān)部門做好退庫項目后續(xù)處置工作。本次直接調(diào)出示范項目并退庫的項目金額僅300.23億元，對大部分項目僅作出整改處置，留有一定余地，從力度上看仍然鼓勵項目通過整改方式采用PPP模式。對于尚未啟動采購程序的項目，如后續(xù)擬再次采用PPP，應(yīng)充分做好前期論證，按規(guī)定可辦理入庫；無法繼續(xù)采用PPP模式的，則終止實(shí)施；已進(jìn)入采購程序或已落實(shí)項目，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)整改。設(shè)定“負(fù)面清單”，推進(jìn)項目規(guī)范管理54號文針對此次整改所披露的問題，從項目前期、采購主體、簽約主體、履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，設(shè)定負(fù)面清單，提出12個“不得”。其中前期工作方面，明確要求不得突破10%紅線，按92號文的規(guī)定理解，這應(yīng)指尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的，不宜繼續(xù)采用PPP模式。不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”，專家意見缺失或造假，測算數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等現(xiàn)象，要求項目的規(guī)劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批都應(yīng)按規(guī)定履行，規(guī)范開展“兩個論證”。采購程序方面，不得設(shè)置不合理準(zhǔn)入門檻或所有制歧視條款，不得直接指定第三方代持社會資本方。簽約主體方面，堅持政企分開，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。值得注意的是，對于地方政府融資平臺是否可作為社會資本方的問題，【2014】113號、【2014】156號、【2015】42號文都先后有過不同規(guī)定，其中42號文規(guī)定剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的融資平臺公司可作為社會資本方。此后參與PPP項目一直作為融資平臺重要的轉(zhuǎn)型目的之一，近2年越來越多的融資平臺主動發(fā)布退平臺公告，以社會資本方身份投身地方建設(shè)。不過由于PPP項目的風(fēng)險隔離工作并未有效落實(shí)，在政績壓力下，部分PPP被異化為新融資平臺。為了杜絕PPP異化問題發(fā)生，本次規(guī)定與42號文有所出入，監(jiān)管力度收緊。但我們認(rèn)為這兩份文件涉及的地方政府融資平臺含義并沒有明確，轉(zhuǎn)型成功的城投平臺是否仍然屬于54號文的地方政府融資平臺之列，仍有待觀察，無須對此過度悲觀。履約監(jiān)管方面，要求不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，政府不得提供擔(dān)保。為了防范PPP項目異化為地方政府舉債工具，54號文再次強(qiáng)調(diào)前期【2018】23號文等提及的規(guī)范PPP項目資本金、杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保問題。項目風(fēng)險分配方面，要求不得約定政府或其指定主體回購本金，不得弱化或免除社會資本方的責(zé)任，不得向社會資本方承諾最低回報，不得要求政府或指定第三方承擔(dān)項目運(yùn)營責(zé)任。仍然強(qiáng)調(diào)風(fēng)險隔離，避免地方政府在項目運(yùn)行過程中承擔(dān)過多責(zé)任，提高項目運(yùn)行效率。除對項目運(yùn)行中的5個環(huán)節(jié)提出規(guī)范管理外，54號文還要求切實(shí)加強(qiáng)信息公開并健全長效管理機(jī)制，落實(shí)示范項目管理責(zé)任，規(guī)定省級財政部門為第一責(zé)任人。強(qiáng)化動態(tài)管理，項目非核心條件變更需要備案，核心條件變更的需要對實(shí)施方案、論證報告、文件、合同等內(nèi)容進(jìn)行更改。不適宜采用PPP的則及時調(diào)出名單并退庫。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家合理定期對示范項目進(jìn)行評估。整改逐步生效，項目清退與落地率提升并存截至2018年3月末，全國四批示范項目共計1009個，本次處置173個項目，占總數(shù)的17.15%，處置力度大、波及范圍廣，表明財政部對PPP管理的態(tài)度從鼓勵到規(guī)范，從重數(shù)量到重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。截至3月末，綜合信息平臺總共已經(jīng)清退項目1160個，清減投資額1.2萬億元，截至18年2月，識別和準(zhǔn)備階段的PPP項目數(shù)已經(jīng)分別較17年10月減少757、39個。新增項目數(shù)量增速減緩，項目粗放式增長階段已經(jīng)過去。不過本次對大部分問題項目都給予限期整改決定，存量PPP項目受影響相對較小，同時PPP項目的落地率也在整改過程中不斷提高。2018年3月管理庫項目凈減171個，投資額4567億元，但3月末新增落地項目333個，投資額1362億元，落地率環(huán)比增加5.4個百分點(diǎn)，對沖了部分因PPP項目清退給地方建設(shè)造成的壓力。本次示范項目處置只是PPP項目執(zhí)行整改的開始，示范項目的整改將為其他PPP項目整治工作提供范式模板，以便后續(xù)推廣。當(dāng)前PPP新增入庫門檻提高，但是存量PPP仍然以整改為主，且伴隨項目落地率提高，地方基建會因此受到影響，但也無須過度放大。不過對于城投平臺而言，利用PPP項目變相獲得融資的路徑將被全面封堵，尤其是西南、西北等清退重區(qū)，地方財力本就有限，加之PPP項目清退，對尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的城投公司而言，再融資壓力繼續(xù)加大。
