財(cái)金54號(hào)文：分類處置問(wèn)題PPP示范項(xiàng)目整改清庫(kù)程序愈加規(guī)范
2018-05-07
從17年11月，財(cái)政部（92號(hào)文）和國(guó)資委（192號(hào)文）下發(fā)開始，財(cái)政部一直在強(qiáng)化對(duì)不合規(guī)PPP項(xiàng)目的清退整改態(tài)度。時(shí)隔半年，18年4月27日，財(cái)政部再發(fā)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金【2018】54號(hào)），落實(shí)前期的92號(hào)文，對(duì)173個(gè)核查存在問(wèn)題的示范項(xiàng)目進(jìn)行處置，并從項(xiàng)目規(guī)范管理、加強(qiáng)信息公開、建立長(zhǎng)效管理機(jī)制等三個(gè)方面，提出后續(xù)PPP管理的相關(guān)要求。在92號(hào)文的框架下分類處置問(wèn)題示范項(xiàng)目54號(hào)文共處置了173個(gè)示范項(xiàng)目，并對(duì)這些項(xiàng)目分3類處理。本次整改的問(wèn)題示范項(xiàng)目區(qū)域分布特征明顯，集中于西北、西南地區(qū)。第一類處置是將項(xiàng)目調(diào)出示范項(xiàng)目并退庫(kù)。共涉及30個(gè)總投資額為300.23億元的項(xiàng)目，其中總投資額最高的三個(gè)個(gè)地區(qū)分別為甘肅、福建、海南，金額分別為69.04億元、58.01億元、45.63億元。從項(xiàng)目數(shù)來(lái)看，最高的甘肅、內(nèi)蒙古分別為8、6個(gè)。第二類是調(diào)出示范項(xiàng)目。共54個(gè)項(xiàng)目1584.76億元被要求調(diào)出示范項(xiàng)目，其中總投資額最高的三個(gè)地區(qū)分別為遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅，金額分別為296.69億元、265.66億元、243.69億元。從項(xiàng)目數(shù)來(lái)看，最高的湖南、云南、江西分別為7、6、5個(gè)。第三類是限期整改，89個(gè)項(xiàng)目共計(jì)4817.91億元被涉及。總投資額最高的三個(gè)地區(qū)分別為云南、北京、河北，金額分別為1944.15億元、940億元、440.53億元，整改項(xiàng)目最多的三個(gè)地區(qū)為云南、河南、福建，分別有20、16、7個(gè)項(xiàng)目需要整改。項(xiàng)目整改清庫(kù)均在92號(hào)文的指導(dǎo)下進(jìn)行。其中，第一類調(diào)出原因主要為不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、項(xiàng)目尚未落地、融資未落實(shí)。與92號(hào)文中的嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目的要求相一致。尤其是對(duì)新入庫(kù)且所處階段較早的項(xiàng)目，如果不適宜采用PPP模式或前期準(zhǔn)備工作不充分，需要及時(shí)清退，該類清退的項(xiàng)目也均為第三批示范項(xiàng)目，并未涉及前兩批。第二類項(xiàng)目被調(diào)出的主要原因?yàn)轫?xiàng)目尚未落地，僅部分項(xiàng)目由于涉及環(huán)保問(wèn)題、財(cái)政支出壓力較大、子項(xiàng)目推進(jìn)困難等問(wèn)題被調(diào)出庫(kù)。第三類項(xiàng)目限期整改原因以運(yùn)作不規(guī)范及主體不合規(guī)為主。按財(cái)政92號(hào)公告，運(yùn)作不規(guī)范的包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方，采用BT方式實(shí)施，采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與，未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資；未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份等。在處置不合規(guī)項(xiàng)目的同時(shí)，財(cái)政部還要求有關(guān)部門做好退庫(kù)項(xiàng)目后續(xù)處置工作。本次直接調(diào)出示范項(xiàng)目并退庫(kù)的項(xiàng)目金額僅300.23億元，對(duì)大部分項(xiàng)目?jī)H作出整改處置，留有一定余地，從力度上看仍然鼓勵(lì)項(xiàng)目通過(guò)整改方式采用PPP模式。對(duì)于尚未啟動(dòng)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，如后續(xù)擬再次采用PPP，應(yīng)充分做好前期論證，按規(guī)定可辦理入庫(kù)；無(wú)法繼續(xù)采用PPP模式的，則終止實(shí)施；已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落實(shí)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)整改。設(shè)定“負(fù)面清單”，推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范管理54號(hào)文針對(duì)此次整改所披露的問(wèn)題，從項(xiàng)目前期、采購(gòu)主體、簽約主體、履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，設(shè)定負(fù)面清單，提出12個(gè)“不得”。其中前期工作方面，明確要求不得突破10%紅線，按92號(hào)文的規(guī)定理解，這應(yīng)指尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的，不宜繼續(xù)采用PPP模式。不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”，專家意見(jiàn)缺失或造假，測(cè)算數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等現(xiàn)象，要求項(xiàng)目的規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)審批都應(yīng)按規(guī)定履行，規(guī)范開展“兩個(gè)論證”。采購(gòu)程序方面，不得設(shè)置不合理準(zhǔn)入門檻或所有制歧視條款，不得直接指定第三方代持社會(huì)資本方。簽約主體方面，堅(jiān)持政企分開，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。值得注意的是，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)是否可作為社會(huì)資本方的問(wèn)題，【2014】113號(hào)、【2014】156號(hào)、【2015】42號(hào)文都先后有過(guò)不同規(guī)定，其中42號(hào)文規(guī)定剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的融資平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本方。此后參與PPP項(xiàng)目一直作為融資平臺(tái)重要的轉(zhuǎn)型目的之一，近2年越來(lái)越多的融資平臺(tái)主動(dòng)發(fā)布退平臺(tái)公告，以社會(huì)資本方身份投身地方建設(shè)。不過(guò)由于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)隔離工作并未有效落實(shí)，在政績(jī)壓力下，部分PPP被異化為新融資平臺(tái)。為了杜絕PPP異化問(wèn)題發(fā)生，本次規(guī)定與42號(hào)文有所出入，監(jiān)管力度收緊。但我們認(rèn)為這兩份文件涉及的地方政府融資平臺(tái)含義并沒(méi)有明確，轉(zhuǎn)型成功的城投平臺(tái)是否仍然屬于54號(hào)文的地方政府融資平臺(tái)之列，仍有待觀察，無(wú)須對(duì)此過(guò)度悲觀。履約監(jiān)管方面，要求不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，政府不得提供擔(dān)保。為了防范PPP項(xiàng)目異化為地方政府舉債工具，54號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)前期【2018】23號(hào)文等提及的規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金、杜絕地方政府違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方面，要求不得約定政府或其指定主體回購(gòu)本金，不得弱化或免除社會(huì)資本方的責(zé)任，不得向社會(huì)資本方承諾最低回報(bào)，不得要求政府或指定第三方承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任。仍然強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)隔離，避免地方政府在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中承擔(dān)過(guò)多責(zé)任，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。除對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的5個(gè)環(huán)節(jié)提出規(guī)范管理外，54號(hào)文還要求切實(shí)加強(qiáng)信息公開并健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，落實(shí)示范項(xiàng)目管理責(zé)任，規(guī)定省級(jí)財(cái)政部門為第一責(zé)任人。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，項(xiàng)目非核心條件變更需要備案，核心條件變更的需要對(duì)實(shí)施方案、論證報(bào)告、文件、合同等內(nèi)容進(jìn)行更改。不適宜采用PPP的則及時(shí)調(diào)出名單并退庫(kù)。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家合理定期對(duì)示范項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。整改逐步生效，項(xiàng)目清退與落地率提升并存截至2018年3月末，全國(guó)四批示范項(xiàng)目共計(jì)1009個(gè)，本次處置173個(gè)項(xiàng)目，占總數(shù)的17.15%，處置力度大、波及范圍廣，表明財(cái)政部對(duì)PPP管理的態(tài)度從鼓勵(lì)到規(guī)范，從重?cái)?shù)量到重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。截至3月末，綜合信息平臺(tái)總共已經(jīng)清退項(xiàng)目1160個(gè)，清減投資額1.2萬(wàn)億元，截至18年2月，識(shí)別和準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目數(shù)已經(jīng)分別較17年10月減少757、39個(gè)。新增項(xiàng)目數(shù)量增速減緩，項(xiàng)目粗放式增長(zhǎng)階段已經(jīng)過(guò)去。不過(guò)本次對(duì)大部分問(wèn)題項(xiàng)目都給予限期整改決定，存量PPP項(xiàng)目受影響相對(duì)較小，同時(shí)PPP項(xiàng)目的落地率也在整改過(guò)程中不斷提高。2018年3月管理庫(kù)項(xiàng)目?jī)魷p171個(gè)，投資額4567億元，但3月末新增落地項(xiàng)目333個(gè)，投資額1362億元，落地率環(huán)比增加5.4個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)沖了部分因PPP項(xiàng)目清退給地方建設(shè)造成的壓力。本次示范項(xiàng)目處置只是PPP項(xiàng)目執(zhí)行整改的開始，示范項(xiàng)目的整改將為其他PPP項(xiàng)目整治工作提供范式模板，以便后續(xù)推廣。當(dāng)前PPP新增入庫(kù)門檻提高，但是存量PPP仍然以整改為主，且伴隨項(xiàng)目落地率提高，地方基建會(huì)因此受到影響，但也無(wú)須過(guò)度放大。不過(guò)對(duì)于城投平臺(tái)而言，利用PPP項(xiàng)目變相獲得融資的路徑將被全面封堵，尤其是西南、西北等清退重區(qū)，地方財(cái)力本就有限，加之PPP項(xiàng)目清退，對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的城投公司而言，再融資壓力繼續(xù)加大。
