當前，我們面臨著百年未有之大變局、內(nèi)外環(huán)境的大變化，不管是國內(nèi)經(jīng)濟社會形勢的變化，還是全球經(jīng)濟下行、政府債務高企、全球貿(mào)易摩擦，都將使我國財政可持續(xù)面臨巨大的不確定性和嚴峻挑戰(zhàn)。具體到公路交通領域，本文結合筆者所在團隊對部分省份開展的課題調研成果，對“十四五”交通投融資的內(nèi)外部形勢進行了研判，并提出了相關措施建議。
財政形勢依舊嚴峻
總體而言，“十四五”的財政形勢極為嚴峻，風險和挑戰(zhàn)巨大。
財政收支矛盾尖銳 財政壓力不斷加大
財政部原部長樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇上發(fā)言指出，自2020年4月份以來，全國財政支出增速持續(xù)正增長并大幅度超過財政收入增速，地方財政壓力不斷加大，各個地區(qū)的財政赤字維持擴張趨勢。從中長期來看，受疫情沖擊、經(jīng)濟潛在增長率下降，以及全球經(jīng)濟下滑的影響，預計未來五年，我國財政收入總額將呈低水平運行勢態(tài)，而財政支出壓力仍然較大。雖然財政支出結構優(yōu)化可以釋放部分財力，但財政支出擴張整體態(tài)勢未變，政府一般性支出縮減的空間已經(jīng)很小?？梢哉f，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。
政府債務問題堪憂 影響財政穩(wěn)定和經(jīng)濟安全
從2009年國家實施積極的財政政策以來，財政赤字不斷擴大，債務規(guī)模急劇擴張。債務付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2019年中央財政債務付息支出占中央本級支出比重為13%，2020年上升為15%。
地方債務問題更為突出。“十四五”期，多數(shù)省份的債務可持續(xù)性堪憂。粗略計算，大約有四分之一的省份，其省級財政收入的50%以上將用于還本付息。政府債務問題，不僅影響了政府的公共服務供給能力，而且累積了財政金融風險。
“十四五”財政赤字率與新增專項債額度將趨于收斂
受上述政府債務問題影響，“十四五”財政赤字率與新增專項債額度將趨于收斂，地方政府發(fā)債額度將低于“十三五”期，并需要優(yōu)化債務結構，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。
2022年1月10日召開的國務院常務會議提出，按照資金跟著項目走的要求，盡快將2021年四季度發(fā)行的1.2萬億元地方政府專項債券資金落到具體項目。抓緊發(fā)行2022年已下達的專項債，用好中央預算內(nèi)投資，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，撬動更多社會投資，力爭在一季度形成更多實物工作量。
值得關注的是，受財政形勢嚴峻、各地財政收支矛盾加劇的影響，普通公路等無收益交通基礎設施的投入困難非常大。目前，普通國省道除中央車購稅資金補助外，普遍采取省級和市縣共同出資且以市縣為主的投融資模式。由于市縣財力普遍較弱，隨著財政收支矛盾進一步突出，由市縣負責籌集的資金很難到位，嚴重影響了普通國省道的投資建設。
融資環(huán)境持續(xù)收緊
國家融資監(jiān)管政策持續(xù)收緊
2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發(fā)布以來，國家先后出臺了多項有關規(guī)范地方政府舉債融資、加強債務風險管理的政策措施。2021年，國務院印發(fā)了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，銀保監(jiān)會印發(fā)了《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》，國資委印發(fā)了《關于加強地方國有企業(yè)債務風險管控工作的指導意見》。
上述政策強調了幾大要點：嚴禁以企業(yè)債務形式增加隱性債務，嚴禁通過金融機構違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺公司，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算；企業(yè)要根據(jù)財務承受能力科學確定投資規(guī)模，從源頭上防范債務風險；規(guī)范平臺公司重大項目的投融資管理，嚴控缺乏交易實質的變相融資行為。
市縣融資平臺融資能力減弱
從筆者團隊對部分省份的調研情況來看，目前市縣融資平臺的融資能力普遍偏弱，主要原因可歸納為兩點：一是市縣平臺公司資產(chǎn)多為公益性資產(chǎn)，經(jīng)濟效益差、盈利能力弱；二是國家對融資平臺的監(jiān)管政策不斷收緊，使得原來依靠政府信用舉債融資的行為受到很大限制。兩種因素相疊加，導致大部分融資平臺的融資能力和償債能力大大減弱，并且融資成本普遍較高。
政策利好難以惠及普通公路
2021年7月、12月，央行兩次降準各0.5個百分點，釋放長期資金2.2萬億元。兩次降準后央行宣布降息，2022年1月17日，1年期中期借貸便利（MLF）操作和公開市場逆回購操作的中標利率均下降10個基點，引導貸款利率下行，有效對沖當前經(jīng)濟發(fā)展面臨的壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤。
此輪央行降準降息政策，無疑將有利于高速公路項目融資，并可有效降低融資成本，但對于沒有收益的普通國省道、農(nóng)村公路等交通基礎設施而言，享受此輪政策紅利的難度很大。根據(jù)估算，交通運輸領域財政事權和支出責任劃分后，普通國省道、農(nóng)村公路60%～70%的支出責任在市縣政府。市縣財力和融資能力的不斷轉弱，對普通國省道、農(nóng)村公路等交通基礎設施投入產(chǎn)生了很大影響，“十四五”期的地方投入恐將不可持續(xù)。
投資收益不斷下降
進入“十四五”期，新建公路項目逐步向邊緣山區(qū)延伸，橋隧比高，建設成本高，車流量低，經(jīng)濟效益普遍較差，邊際投資收益下降。與此同時，自2021年下半年以來，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價格持續(xù)上漲，公路建設養(yǎng)護成本不斷攀升。
綜上分析，“十四五”期，無論是財政形勢，還是融資環(huán)境，都在趨緊趨嚴，將對交通投融資產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是獲得財政支持的力度會減弱，包括財政資金投入和發(fā)債空間；二是融資平臺的融資能力、特別是市縣融資平臺的融資能力會減弱。同時，“十四五”期表現(xiàn)出的“建設成本持續(xù)攀升，投資收益不斷下降”的階段性特征，可能會導致建設項目對社會資本的吸引力減弱?？傮w來看，“十四五”期公路投融資面臨的內(nèi)外部形勢較為嚴峻。
改革創(chuàng)新對策建議
針對上述分析，本文提出以下措施建議：
01
積極推動中央發(fā)行國家公路建設債券，提升中央財政事權和共同事權公路項目的中央出資比例，擴大政府出資主渠道。
02
在金融工具、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、模式創(chuàng)新等方面積極開展探索。積極探索利用REITs等金融工具和“交通+”新業(yè)態(tài)，盤活優(yōu)質資產(chǎn)；探索公路基礎設施與沿線土地、資源、產(chǎn)業(yè)等一體化開發(fā)；探索創(chuàng)新并用好“建養(yǎng)一體化”模式。
03
積極營造公平有序的市場環(huán)境，采用“股權投資+EPC”“施工承包+股權投資”等多種創(chuàng)新模式，積極吸引社會資本投入。通過資本金注入、劃轉優(yōu)質資產(chǎn)、整合重組等多種方式，提升交通企業(yè)的自身造血能力和市場融資能力，發(fā)揮好其投融資主力軍作用。
04
密切跟蹤“十四五”前期年度計劃執(zhí)行情況，做好對發(fā)展規(guī)劃開展中期評估和優(yōu)化的準備。密切關注債務風險，特別要密切關注市縣融資平臺和中西部部分省份的債務風險發(fā)展態(tài)勢。
從長遠看，應該遵循公路基礎設施的經(jīng)濟屬性和發(fā)展規(guī)律，進一步深化公路投融資體制機制改革：以已建成的政府還貸公路、到期的經(jīng)營性公路、使用政府收費公路專項債建設的公路為基礎，構建政府收費公路體系，并且以此作為收費公路的主體，突出收費公路的公益性和基礎性，避免收費公路資產(chǎn)過度資本化。改革現(xiàn)行收費公路專項債的“項目收益和融資自求平衡”發(fā)行機制，建立政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”機制，充分尊重公路網(wǎng)絡性的發(fā)展規(guī)律。建立對公路發(fā)展“適度超前”的控制機制，以及發(fā)展規(guī)
