履職到位才能盡職免責(zé)
2015-03-09
今年全國(guó)兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、交通運(yùn)輸部安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司司長(zhǎng)成平的提案，直指生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中的法律法規(guī)不足，建議改進(jìn)事故調(diào)查機(jī)制，建立盡職免責(zé)制度，不斷推進(jìn)調(diào)查程序法定化和方法標(biāo)準(zhǔn)化。
近日發(fā)布的《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸安全體系建設(shè)的意見(jiàn)》中提出，各級(jí)交通運(yùn)輸管理部門(mén)和交通運(yùn)輸企業(yè)，要規(guī)范履職行為，研究建立考核評(píng)價(jià)、盡職免責(zé)機(jī)制。早在2012年年底，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》中也提出，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、有錯(cuò)必糾和依法履職、盡職免責(zé)相結(jié)合，明確對(duì)已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，依法免予追究執(zhí)法責(zé)任。
那么，如何才能做到制度規(guī)范、程序完善、盡職有痕，促使交通運(yùn)輸有關(guān)人員“履職到位”，從而實(shí)現(xiàn)“盡職免責(zé)”，本報(bào)特別采訪(fǎng)了相關(guān)法律專(zhuān)家。
科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)依法依規(guī)實(shí)事求是注重實(shí)效
●近年來(lái)，時(shí)有負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸行政管理的領(lǐng)導(dǎo)和干部因?yàn)樯a(chǎn)安全事故受到處罰的情況發(fā)生，重者被追究刑事責(zé)任，輕者被追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。這使得大家對(duì)“安全”產(chǎn)生恐懼心理，較為典型的話(huà)題就是“干到什么程度才能免責(zé)”。交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院法學(xué)教授張柱庭表示，答案應(yīng)當(dāng)是：在新《安全生產(chǎn)法》科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效原則下的“盡職免責(zé)”。
張柱庭結(jié)合新《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了具體分析。他說(shuō)，新《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定：事故調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效的原則，及時(shí)、準(zhǔn)確地查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施，并對(duì)事故責(zé)任者提出處理意見(jiàn)。這一條文與老《安全生產(chǎn)法》相關(guān)條款相比，主要有幾個(gè)變化：
一是新增加了事故調(diào)查處理“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)”原則。過(guò)去的“尊重科學(xué)”主要是強(qiáng)調(diào)了事故處理中對(duì)科學(xué)的態(tài)度，但是否必須按照科學(xué)要求處理并無(wú)要求。由于法律層面的要求水平低，這就導(dǎo)致出現(xiàn)事故處理中“尊重科學(xué)”不具有“剛性”要求，出現(xiàn)了事故處理因果關(guān)系認(rèn)定中生拉硬扯的現(xiàn)象?！笆鹿侍幚砜偟糜腥素?fù)責(zé)”就是其必然產(chǎn)物?！笆鹿侍幚砜偟糜腥素?fù)責(zé)”是指只要發(fā)生生產(chǎn)安全事故，不論什么情況，不管有無(wú)關(guān)聯(lián)性，總得找?guī)讉€(gè)人處理，其本質(zhì)就是不講科學(xué)?，F(xiàn)在的“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)”不只是“尊重”，而是應(yīng)當(dāng)必須執(zhí)行的原則，因此，“事故處理總得有人負(fù)責(zé)”應(yīng)當(dāng)摒棄。
二是新增加了事故調(diào)查處理“依法依規(guī)”原則。老《安全生產(chǎn)法》沒(méi)有規(guī)定事故處理“依法依規(guī)”原則，2007年出臺(tái)的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中才出現(xiàn)了“對(duì)事故責(zé)任者依法追究責(zé)任”。實(shí)際執(zhí)行中，一方面，由于老《安全生產(chǎn)法》中沒(méi)有“依法”的要求，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》職能是“依規(guī)”，等級(jí)偏低；另一方面，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中“對(duì)事故責(zé)任者依法追究責(zé)任”，實(shí)際上沒(méi)有解決違反行為模式認(rèn)定的“依規(guī)”，只是追究責(zé)任的“依法”。這相當(dāng)于“罪名不定，直接判刑”。因此說(shuō)，“事故處理總得有人負(fù)責(zé)”是違反刑事、行政責(zé)任追究“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”的法治原則的。增加事故調(diào)查處理“依法依規(guī)”的原則，將對(duì)今后事故處理產(chǎn)生重大影響。
新《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的工作人員，有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：對(duì)不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)予以批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過(guò)的；發(fā)現(xiàn)未依法取得批準(zhǔn)、驗(yàn)收的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)或者接到舉報(bào)后不予取締或者不依法予以處理的；對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷(xiāo)原批準(zhǔn)或者發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為不予查處的；在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的。
這里行政監(jiān)管工作人員瀆職行為明確為四種類(lèi)型，處分為降級(jí)或者撤職，構(gòu)成犯罪的依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。新《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的工作人員有前款規(guī)定以外的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。這一規(guī)定無(wú)論是從認(rèn)定行為還是從追究責(zé)任角度看，是實(shí)行“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”的，不是“無(wú)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”。
張柱庭認(rèn)為，實(shí)行“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”，放棄“無(wú)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行“盡職免責(zé)”，即：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的工作人員依法依規(guī)全面履行了安全監(jiān)管職責(zé)，即使發(fā)生事故也不追究其法律責(zé)任。不過(guò)，要允許對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部保留“無(wú)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”。因?yàn)榘凑罩醒搿蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的，要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)。這里的“問(wèn)責(zé)”是“無(wú)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”。允許對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部保留“無(wú)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”，這與國(guó)際上通行的“業(yè)務(wù)類(lèi)”干部“過(guò)錯(cuò)處分”，政務(wù)類(lèi)干部“無(wú)過(guò)錯(cuò)處分”的精神是一致的。因?yàn)檎?wù)類(lèi)干部往往是人民依法選舉產(chǎn)生的，因此，要對(duì)“社會(huì)安全事故”承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)。
三是新增加了事故調(diào)查處理“注重實(shí)效”原則。老《安全生產(chǎn)法》中沒(méi)有規(guī)定事故處理的“注重實(shí)效”，這導(dǎo)致了事故處理“就事論事”，有的事故發(fā)生后，處理一批干部“就事了事”，部分被處理的干部認(rèn)為冤枉，有責(zé)任未被處理的干部則“漏網(wǎng)”，這些問(wèn)題積累后形成“誰(shuí)新提拔誰(shuí)管安全”、“遇到安全躲著走”的現(xiàn)象，不能真正吸取教訓(xùn)。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出的“一廠(chǎng)出事故、萬(wàn)廠(chǎng)受教育，一地有隱患、全國(guó)受警示”的要求，新《安全生產(chǎn)法》增加“注重實(shí)效”的原則。事故的調(diào)查處理要真正做到“一與萬(wàn)”、“一地和全國(guó)”的關(guān)系，必須擯棄“事故處理總得有人負(fù)責(zé)”的思維，回到“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”上，才能真正實(shí)現(xiàn)“注重實(shí)效”。
職責(zé)法定執(zhí)法有據(jù)履職留痕
●交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心政策法規(guī)部副主任李燕霞認(rèn)為，交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持實(shí)事求是，遵循“明晰職責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)”的管理原則，制定出臺(tái)本部門(mén)依法履職、盡職免責(zé)相關(guān)規(guī)定。各級(jí)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運(yùn)輸行政執(zhí)法全過(guò)程留痕備查；規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)；及時(shí)移交移送相關(guān)材料。
在實(shí)際操作中，如何才能實(shí)現(xiàn)”依法履職、盡職到位“，從而實(shí)現(xiàn)“盡職免責(zé)”。李燕霞表示，重點(diǎn)在于，要嚴(yán)格按照法定職責(zé)和法定程序履行職責(zé)。
職權(quán)法定是盡職免責(zé)制度的基本前提。李艷霞說(shuō)，因此，在立法中應(yīng)當(dāng)明確分清責(zé)任主體，盡可能量化責(zé)任等級(jí)，細(xì)化安全監(jiān)管主體的相關(guān)義務(wù)、履職標(biāo)準(zhǔn)以及履職方式。通過(guò)建立完善盡職免責(zé)法律制度，可以營(yíng)造“在崗就要盡職，履職必須到位，盡職可以免責(zé)”的良好法治氛圍，建立起安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。
如何最大限度地調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員工作積極性，化解在履行職責(zé)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)？李燕霞認(rèn)為，交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持實(shí)事求是，遵循“明晰職責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)”的管理原則，制定出臺(tái)本部門(mén)依法履職、盡職免責(zé)相關(guān)規(guī)定。各級(jí)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做到：
一是全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運(yùn)輸行政執(zhí)法全過(guò)程留痕備查。現(xiàn)場(chǎng)檢查要留有記錄，每一次執(zhí)行執(zhí)法任務(wù)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真填寫(xiě)《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》，按照規(guī)定的檢查流程，詳細(xì)記錄檢查情況以及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，檢查結(jié)束應(yīng)當(dāng)有結(jié)論?！冬F(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》制作完成后要交由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)采用筆記本電腦填寫(xiě)的檢查記錄、制作的執(zhí)法文書(shū)和錄音、照片、錄像等視聽(tīng)資料可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)提交至后臺(tái)服務(wù)器保存，提高執(zhí)法痕跡化監(jiān)管的效率。
二是規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)。對(duì)安全檢查中發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題，應(yīng)按交通運(yùn)輸部《交通執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》和《交通運(yùn)輸行政處罰規(guī)范》的要求，規(guī)范制作《交通運(yùn)輸違法行為立案審批表》、《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》或《調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄》等執(zhí)法文書(shū)，做到文書(shū)內(nèi)容齊全、格式規(guī)范、表述準(zhǔn)確。
三是及時(shí)移交移送相關(guān)材料。對(duì)于違反法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予交通運(yùn)輸行政處罰的案件，屬于本機(jī)關(guān)管轄的，交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在終結(jié)調(diào)查后，將調(diào)查取證過(guò)程中收集、制作的各類(lèi)證據(jù)材料和相關(guān)資料，包括書(shū)證、物證、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄、調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄、違法行為調(diào)查終結(jié)報(bào)告等，按照規(guī)定送本機(jī)關(guān)處罰案件審查部門(mén)審查。對(duì)于不屬于交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求和時(shí)限移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理。交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)在移交移送材料時(shí)應(yīng)當(dāng)列明移交移送清單備查。
