全國首例市政道路PPP項目誕生
2015-05-30
360度高清攝像頭監(jiān)控下的開標(biāo)現(xiàn)場，安靜得似乎可以聽到心跳。當(dāng)最重要的可用性服務(wù)費靜態(tài)總額、年可用性服務(wù)費支付比例、年運維績效服務(wù)費、政府購買服務(wù)付費現(xiàn)值被逐一大聲讀出，有的人暗自慶幸，有的人捶胸頓足。最終經(jīng)全體評審專家評審結(jié)果顯示，北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司以微弱優(yōu)勢險勝，成為全國首例市政道路PPP項目排序第一的中選社會資本方。而就在幾個小時前，有的企業(yè)甚至準(zhǔn)備了兩套方案，兩份報價，并帶到開標(biāo)現(xiàn)場；也有的企業(yè)在安慶當(dāng)?shù)貏倓偼瓿煞鈽?biāo)?！坝麕涔?，必承其重。”這是安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目的項目經(jīng)理、濟邦咨詢公司董事副總經(jīng)理徐玉環(huán)在回想該項目一路走來的最大感觸。不同于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的經(jīng)營性收費公路項目，非經(jīng)營性的市政道路項目此前多采用BT（建設(shè)-移交）方式進行投融資、建設(shè)及移交，不含運營環(huán)節(jié)。當(dāng)安慶市人民政府在今年1月提出要以PPP的模式建設(shè)外環(huán)北路這個市政道路項目時，徐玉環(huán)和她的團隊感到興奮又緊張。
既要保證項目建設(shè)質(zhì)量、平滑財政支出，又要尊重社會資本投資偏好，提振金融機構(gòu)信心，徐玉環(huán)、李競一（濟邦公司董事副總經(jīng)理）等核心團隊成員幾個月的時間連睡覺都幾乎成為一種奢侈。安慶市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、市主要領(lǐng)導(dǎo)班子、市住建委以及各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)亦貢獻了非常多的智慧，經(jīng)常和項目組一起加班加點。
社會資本是否對此項目設(shè)計感興趣的忐忑，金融機構(gòu)是否支持的擔(dān)心、第一次流標(biāo)的挫折，作為“第一個吃螃蟹的人”，安慶市人民政府，以及他們的交易顧問——濟邦咨詢憑借自己的智慧和堅持，闖出了一條路。
社會資本持股比例為何是88%
外環(huán)北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道，道路設(shè)計全長約14.9公里（橋隧比為28.7%），道路等級為城市主干路，設(shè)計速度60km/h。該工程按工程量清單方式計價，工程建設(shè)投資控制價為15.26億元人民幣，包干工程建設(shè)其他費用為4.5億元人民幣（如項目前期工作費用、征地拆遷費用等），共計19.76億元人民幣。
該項目作為新建項目采取DBFOT的運作方式，項目公司具體負(fù)責(zé)本項目設(shè)計（就本項目而言，指優(yōu)化設(shè)計）、投資、融資、建設(shè)、運營維護、移交等。項目合作期為13年（即2年的建設(shè)期及11年的運營期）。
安慶市政府授權(quán)安慶市住建委為本項目的實施機構(gòu)，授權(quán)安慶市城投作為本項目政府方出資代表，與社會資本共同新設(shè)項目公司。項目實施方案中設(shè)計，市城投持股比例為12%，中選社會資本持股比例為88%。
關(guān)于“12和88的設(shè)計”，顯然不是拍腦袋敲定的?！凹热皇谴蛩阕龀傻湫褪痉兜腜PP模式，我們在設(shè)計時考慮按照《PPP項目合同指南（試行）》的要求，政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。但具體占比多少，我們是經(jīng)過市場測試，向潛在感興趣的社會資本充分摸底，在綜合考慮社會資本預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高；同時要體現(xiàn)安慶市政府對這個項目的重視程度，這對于社會資本和金融機構(gòu)的心理暗示會有很重要的影響；同時綜合考慮安慶市城投未來的發(fā)展定位以確定其在本項目上的合理的股權(quán)出資額度（相當(dāng)于前補貼）。所以與很多項目政府只占比5%不同，安慶外環(huán)路工程PPP項目中政府出資比例要大不少?！毙煊癍h(huán)告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者。
設(shè)定政府付費金額上限
通俗地講，項目公司的主要成本包括這19.76億人民幣的工程建設(shè)總投資（含4.5億元人民幣的工程建設(shè)其他費用包干）、此后每一年的運營維護費用、財務(wù)成本等。而政府給予社會資本的回報方式是政府向項目公司購買本項目可用性費用（符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品）以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(wù)費用（符合績效要求的公共服務(wù)），即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費。
關(guān)于可用性服務(wù)費，這是整個合同最關(guān)鍵、數(shù)值最大的金額。基于項目建設(shè)總投資（含工程建設(shè)其他費用）、融資成本、稅費及必要的合理回報等諸多因素，無論是政府還是參與投標(biāo)的社會資本，都需要測算和確定可用性服務(wù)費的靜態(tài)總額。這就相當(dāng)于購買一棟房屋的原價是50萬，但加上30年的貸款利率后，有可能最終一共要付出80萬的概念類似。
面對首例市政道路PPP模式設(shè)計，徐玉環(huán)坦言“摸著石頭過河”。在第二次招標(biāo)過程中，設(shè)定了本項目可用性服務(wù)費靜態(tài)總額的上限——40億元人民幣，也就是說各家社會資本關(guān)于本項的報價金額不得超過40億?！翱紤]目前市場不夠理性，本項目競爭情況在開標(biāo)之前尚不明朗，所以設(shè)置了一個上限值，防止在競爭不充分或者串標(biāo)圍標(biāo)情形下，社會資本拉高報價，超出合理范圍，不利于評標(biāo)，也不利于政府方做預(yù)算?！毙煊癍h(huán)說道。
最終的評標(biāo)結(jié)果競爭激烈，名列第一的可用性服務(wù)費靜態(tài)總額的報價為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬?！暗谝幻膱髢r已非常接近我們測算的合理區(qū)間的下限，從側(cè)面印證了本項目實現(xiàn)了有效競爭。”
而關(guān)于運維績效服務(wù)費，招標(biāo)文件中也規(guī)定了上限值——1000萬元人民幣，最終的中選社會資本的報價為每年政府向項目公司支付962萬元人民幣（當(dāng)然運營績效服務(wù)費在運營期內(nèi)可以按照PPP項目協(xié)議約定進行調(diào)價）。“由于運營維護服務(wù)費金額限定，且與運維績效掛鉤，倒逼社會資本重視工程建設(shè)質(zhì)量，否則后續(xù)維養(yǎng)成本會嚴(yán)重超支（但除PPP項目協(xié)議明確約定的調(diào)價，政府每年支付的運維績效費用已經(jīng)鎖死）。建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項目的建設(shè)、運營維護及移交。并且績效指標(biāo)未達成的，還會按照協(xié)議約定相應(yīng)扣減服務(wù)費，不能按期采取補救措施的還要扣保函?！?br />
而另一個為社會資本和金融機構(gòu)提振信心的是，安慶市人大常委會以決議件的方式承諾將該可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費納入市本級跨年度的財政預(yù)算，且在PPP項目協(xié)議簽署前即已經(jīng)出具（當(dāng)然因為遴選程序未完成，該決議件不含具體金額，待未來簽署PPP項目協(xié)議后，總服務(wù)費金額、年度付費金額等重要信息再行在政府債務(wù)登記系統(tǒng)中進行登記），在本項目中同樣屬于創(chuàng)新亮點?！笆腥舜蟪Ｎ瘯吭麻_一次會，而招標(biāo)過程同樣短暫而緊促，必須將一切準(zhǔn)備充分，把握好寶貴的時間點?！毙煊癍h(huán)解釋道，不得不贊嘆安慶市領(lǐng)導(dǎo)班子非常的高效、務(wù)實和具有創(chuàng)新精神。
創(chuàng)新支付方式給予社會資本一定選擇權(quán)
總額作了限定，那么支付方式呢？于政府方而言，其主要訴求為政府購買服務(wù)費用在合理區(qū)間范圍內(nèi)的最低，以及每年相對平滑的財政支出安排；于社會資本而言，其主要訴求為政府購買服務(wù)費用在合理區(qū)間內(nèi)的相對較高，以及在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本及獲得合理回報。討論了許久，為平衡兩方的利益訴求，項目組在設(shè)計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權(quán)，在可用性服務(wù)費支付年限方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費支付年限（7~11年均可，如果某一社會資本選擇適用較短期限時，則在投標(biāo)文件評審時，該社會資本的本項得分會相對較低）及采購文件規(guī)定的年支付比例上限之內(nèi)的支付比例。此舉創(chuàng)新了國內(nèi)PPP項目的報價方式，并充分尊重了各社會資本的投資偏好。同時，為了實現(xiàn)各年財政付費規(guī)模的平滑，在評標(biāo)細(xì)則中對可用性服務(wù)費年支付比例設(shè)計了專門的評分機制，引導(dǎo)社會資本理性報價。“賦予社會資本一定的選擇權(quán)，最短可以選擇在7年內(nèi)全部收回可用性服務(wù)費的靜態(tài)總額，但對應(yīng)的其必須承受在評標(biāo)時該項得分會相對低，當(dāng)然如果社會資本有足夠的自信其在其他得分項中可以把在該得分項中失去的分?jǐn)?shù)給補回來，也沒問題。如果不夠自信，企業(yè)就會把期限和年付費比例設(shè)計得更為平緩。我們希望通過這樣的機制設(shè)計引導(dǎo)企業(yè)合理報價，而不是簡單粗暴地把一切限定死。”徐玉環(huán)表示。
除了付款年限、比例的設(shè)計，還有各種獎懲機制的安排。安慶市住建委從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗收的重要標(biāo)準(zhǔn)；同時，從四個層級十七個方面設(shè)置了三十八項運維績效指標(biāo)，在運營維護期內(nèi)，項目實施機構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進行考核，并將考核結(jié)果與運維績效付費支付掛鉤；通過移交績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計，督促項目公司善始善終。如果績效指標(biāo)無法達成，最多會被扣減30%的服務(wù)費，不能按期恢復(fù)的還要扣保函。如果表現(xiàn)良好，則會有10%的獎勵金額。上述種種安排和設(shè)計，有效避免其他PPP項目在運作時的“重建設(shè)、輕運營”、“重懲罰，輕獎勵”、“假PPP，真BT”以及項目公司的短期行為。
第一次流標(biāo)后的思考與調(diào)整
盡管做足了功課，項目在第一次招標(biāo)時，由于來參加投標(biāo)的社會資本小于3家，本項目宣布流標(biāo)。一時間社會輿論四起。有人說是前期市場測試沒做到位，招標(biāo)條件過于苛刻；有人質(zhì)疑是由于不允許企業(yè)組成聯(lián)合體，很多企業(yè)無法接受。在徐玉環(huán)看來，最主要的原因是部分央企未能轉(zhuǎn)變思維，這或和目前的央企管理體制有一定的關(guān)聯(lián)。第一次招標(biāo)共有13家企業(yè)報名，其中10家央企，2家國企，1家上市民企。其中有好幾家央企來自同一個系統(tǒng)?！安糠盅肫笕粤?xí)慣于做施工總承包方，或者是短回購期的BT模式，不愿意長期持有并運營，即使是做PPP，也希望是“投資帶施工”，以小股權(quán)比例入股項目公司，賺取施工利潤后撤退；其次，部分央企為了保證利潤率，非常排斥以競爭的方式拿項目，因為競爭必定會壓縮利潤空間，而且不確定性大；另外部分央企比較反對控股的設(shè)計（本項目設(shè)計是社會資本應(yīng)持有88%的股權(quán)），一旦控股，就會涉及到并表，并表會影響央企負(fù)責(zé)人的考核。還有兄弟式關(guān)聯(lián)關(guān)系的央企，因為最終決定都在集團層面，所以一旦決定不再參與投標(biāo)，對整個項目競爭局面影響非常大?！?br />
內(nèi)部充分分析流標(biāo)原因，是為了更好備戰(zhàn)下一次的采購工作。項目組在第二次招標(biāo)時，進行更廣泛和更充分的市場測試，進一步把握需求點，廣泛動員各路可能感興趣的社會資本，同時在資格預(yù)審時對具備關(guān)聯(lián)關(guān)系的社會資本進行了限定，也是給所有的社會資本參與本項目營造更加公平合理的競爭環(huán)境。第二次招標(biāo)時，通過資格預(yù)審的候選企業(yè)為5家央企，3家國企，2家民企，成分更為合理。
關(guān)于允不允許聯(lián)合體投標(biāo)的問題，徐玉環(huán)認(rèn)為第一次招標(biāo)時不允許聯(lián)合體的設(shè)計主要是為了適當(dāng)提高門檻，屏蔽掉資質(zhì)、能力及經(jīng)驗欠佳的企業(yè)。關(guān)于市政道路項目，有不少企業(yè)同時具備相應(yīng)的投融資、建設(shè)、運營的能力，不允許組成聯(lián)合體并不影響競爭的充分性，同時考慮聯(lián)合體內(nèi)部如果出現(xiàn)糾紛，還會出現(xiàn)推諉責(zé)任的風(fēng)險（政府只能要求聯(lián)合體承擔(dān)連帶責(zé)任，但一旦其聯(lián)合體內(nèi)部出現(xiàn)扯皮糾紛時，可能最終承擔(dān)責(zé)任的還是政府或社會公眾等）?！叭绻忻嫔喜簧倨髽I(yè)憑一己之力就能把這事給干好，那放不放開聯(lián)合體，就是一個權(quán)衡后續(xù)操作風(fēng)險的問題了？”當(dāng)然給予社會資本選擇權(quán)，也是合理的要求，畢竟PPP項目集聚專業(yè)性、綜合性和復(fù)雜性等，在一家社會資本不能全部滿足各項要求時，允許其搭伙，也是為了更加充分競爭的需要，但從第二次投標(biāo)來看，雖然放開聯(lián)合體，最終來參加投標(biāo)也只有一家聯(lián)合體，其他均為單一投資人，這充分表明是否放開聯(lián)合體不是第一次流標(biāo)的決定性影響因素。
除此之外，合同在細(xì)節(jié)上也做了相應(yīng)的調(diào)整，更加充分地考慮到社會資本的利益和風(fēng)險?！霸群贤脑O(shè)計是2年的建設(shè)期+13年的運營期，但在經(jīng)過更加縝密的市場測試后，我們評估認(rèn)為11年更加符合市場的預(yù)期；同時考慮在市政道路領(lǐng)域，道路大修期會在15年左右，正好接近項目公司準(zhǔn)備移交的時刻?？紤]到大修成本的不確定性，我們將合作期調(diào)整為2+11年，這樣投資人的成本就更加可控?！毙薷牡募?xì)節(jié)還包括，如果因為征地拆遷等影響了建設(shè)進度的，政府仍需在兩年期滿后按照完工路段按比例支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費。
2015年5月6日，由安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為項目實施機構(gòu)，與中選的社會資本——北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司簽署PPP項目協(xié)議。全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目誕生。
