全國首例市政道路PPP項(xiàng)目誕生
2015-05-30
360度高清攝像頭監(jiān)控下的開標(biāo)現(xiàn)場，安靜得似乎可以聽到心跳。當(dāng)最重要的可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額、年可用性服務(wù)費(fèi)支付比例、年運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)、政府購買服務(wù)付費(fèi)現(xiàn)值被逐一大聲讀出，有的人暗自慶幸，有的人捶胸頓足。最終經(jīng)全體評審專家評審結(jié)果顯示，北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司以微弱優(yōu)勢險(xiǎn)勝，成為全國首例市政道路PPP項(xiàng)目排序第一的中選社會資本方。而就在幾個(gè)小時(shí)前，有的企業(yè)甚至準(zhǔn)備了兩套方案，兩份報(bào)價(jià)，并帶到開標(biāo)現(xiàn)場；也有的企業(yè)在安慶當(dāng)?shù)貏倓偼瓿煞鈽?biāo)?！坝麕涔?，必承其重?！边@是安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理、濟(jì)邦咨詢公司董事副總經(jīng)理徐玉環(huán)在回想該項(xiàng)目一路走來的最大感觸。不同于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的經(jīng)營性收費(fèi)公路項(xiàng)目，非經(jīng)營性的市政道路項(xiàng)目此前多采用BT（建設(shè)-移交）方式進(jìn)行投融資、建設(shè)及移交，不含運(yùn)營環(huán)節(jié)。當(dāng)安慶市人民政府在今年1月提出要以PPP的模式建設(shè)外環(huán)北路這個(gè)市政道路項(xiàng)目時(shí)，徐玉環(huán)和她的團(tuán)隊(duì)感到興奮又緊張。
既要保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、平滑財(cái)政支出，又要尊重社會資本投資偏好，提振金融機(jī)構(gòu)信心，徐玉環(huán)、李競一（濟(jì)邦公司董事副總經(jīng)理）等核心團(tuán)隊(duì)成員幾個(gè)月的時(shí)間連睡覺都幾乎成為一種奢侈。安慶市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、市主要領(lǐng)導(dǎo)班子、市住建委以及各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)亦貢獻(xiàn)了非常多的智慧，經(jīng)常和項(xiàng)目組一起加班加點(diǎn)。
社會資本是否對此項(xiàng)目設(shè)計(jì)感興趣的忐忑，金融機(jī)構(gòu)是否支持的擔(dān)心、第一次流標(biāo)的挫折，作為“第一個(gè)吃螃蟹的人”，安慶市人民政府，以及他們的交易顧問——濟(jì)邦咨詢憑借自己的智慧和堅(jiān)持，闖出了一條路。
社會資本持股比例為何是88%
外環(huán)北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道，道路設(shè)計(jì)全長約14.9公里（橋隧比為28.7%），道路等級為城市主干路，設(shè)計(jì)速度60km/h。該工程按工程量清單方式計(jì)價(jià)，工程建設(shè)投資控制價(jià)為15.26億元人民幣，包干工程建設(shè)其他費(fèi)用為4.5億元人民幣（如項(xiàng)目前期工作費(fèi)用、征地拆遷費(fèi)用等），共計(jì)19.76億元人民幣。
該項(xiàng)目作為新建項(xiàng)目采取DBFOT的運(yùn)作方式，項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)（就本項(xiàng)目而言，指優(yōu)化設(shè)計(jì)）、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交等。項(xiàng)目合作期為13年（即2年的建設(shè)期及11年的運(yùn)營期）。
安慶市政府授權(quán)安慶市住建委為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)安慶市城投作為本項(xiàng)目政府方出資代表，與社會資本共同新設(shè)項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施方案中設(shè)計(jì)，市城投持股比例為12%，中選社會資本持股比例為88%。
關(guān)于“12和88的設(shè)計(jì)”，顯然不是拍腦袋敲定的?！凹热皇谴蛩阕龀傻湫褪痉兜腜PP模式，我們在設(shè)計(jì)時(shí)考慮按照《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的要求，政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。但具體占比多少，我們是經(jīng)過市場測試，向潛在感興趣的社會資本充分摸底，在綜合考慮社會資本預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高；同時(shí)要體現(xiàn)安慶市政府對這個(gè)項(xiàng)目的重視程度，這對于社會資本和金融機(jī)構(gòu)的心理暗示會有很重要的影響；同時(shí)綜合考慮安慶市城投未來的發(fā)展定位以確定其在本項(xiàng)目上的合理的股權(quán)出資額度（相當(dāng)于前補(bǔ)貼）。所以與很多項(xiàng)目政府只占比5%不同，安慶外環(huán)路工程PPP項(xiàng)目中政府出資比例要大不少。”徐玉環(huán)告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
設(shè)定政府付費(fèi)金額上限
通俗地講，項(xiàng)目公司的主要成本包括這19.76億人民幣的工程建設(shè)總投資（含4.5億元人民幣的工程建設(shè)其他費(fèi)用包干）、此后每一年的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、財(cái)務(wù)成本等。而政府給予社會資本的回報(bào)方式是政府向項(xiàng)目公司購買本項(xiàng)目可用性費(fèi)用（符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品）以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)用（符合績效要求的公共服務(wù)），即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。
關(guān)于可用性服務(wù)費(fèi)，這是整個(gè)合同最關(guān)鍵、數(shù)值最大的金額?；陧?xiàng)目建設(shè)總投資（含工程建設(shè)其他費(fèi)用）、融資成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)等諸多因素，無論是政府還是參與投標(biāo)的社會資本，都需要測算和確定可用性服務(wù)費(fèi)的靜態(tài)總額。這就相當(dāng)于購買一棟房屋的原價(jià)是50萬，但加上30年的貸款利率后，有可能最終一共要付出80萬的概念類似。
面對首例市政道路PPP模式設(shè)計(jì)，徐玉環(huán)坦言“摸著石頭過河”。在第二次招標(biāo)過程中，設(shè)定了本項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額的上限——40億元人民幣，也就是說各家社會資本關(guān)于本項(xiàng)的報(bào)價(jià)金額不得超過40億?！翱紤]目前市場不夠理性，本項(xiàng)目競爭情況在開標(biāo)之前尚不明朗，所以設(shè)置了一個(gè)上限值，防止在競爭不充分或者串標(biāo)圍標(biāo)情形下，社會資本拉高報(bào)價(jià)，超出合理范圍，不利于評標(biāo)，也不利于政府方做預(yù)算?！毙煊癍h(huán)說道。
最終的評標(biāo)結(jié)果競爭激烈，名列第一的可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額的報(bào)價(jià)為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬?！暗谝幻膱?bào)價(jià)已非常接近我們測算的合理區(qū)間的下限，從側(cè)面印證了本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了有效競爭?！?br />
而關(guān)于運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，招標(biāo)文件中也規(guī)定了上限值——1000萬元人民幣，最終的中選社會資本的報(bào)價(jià)為每年政府向項(xiàng)目公司支付962萬元人民幣（當(dāng)然運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)在運(yùn)營期內(nèi)可以按照PPP項(xiàng)目協(xié)議約定進(jìn)行調(diào)價(jià)）?！坝捎谶\(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)金額限定，且與運(yùn)維績效掛鉤，倒逼社會資本重視工程建設(shè)質(zhì)量，否則后續(xù)維養(yǎng)成本會嚴(yán)重超支（但除PPP項(xiàng)目協(xié)議明確約定的調(diào)價(jià)，政府每年支付的運(yùn)維績效費(fèi)用已經(jīng)鎖死）。建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運(yùn)營維護(hù)期的成本高低，以有效激勵(lì)社會資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交。并且績效指標(biāo)未達(dá)成的，還會按照協(xié)議約定相應(yīng)扣減服務(wù)費(fèi)，不能按期采取補(bǔ)救措施的還要扣保函?！?br />
而另一個(gè)為社會資本和金融機(jī)構(gòu)提振信心的是，安慶市人大常委會以決議件的方式承諾將該可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)納入市本級跨年度的財(cái)政預(yù)算，且在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前即已經(jīng)出具（當(dāng)然因?yàn)殄噙x程序未完成，該決議件不含具體金額，待未來簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后，總服務(wù)費(fèi)金額、年度付費(fèi)金額等重要信息再行在政府債務(wù)登記系統(tǒng)中進(jìn)行登記），在本項(xiàng)目中同樣屬于創(chuàng)新亮點(diǎn)?！笆腥舜蟪Ｎ瘯吭麻_一次會，而招標(biāo)過程同樣短暫而緊促，必須將一切準(zhǔn)備充分，把握好寶貴的時(shí)間點(diǎn)?！毙煊癍h(huán)解釋道，不得不贊嘆安慶市領(lǐng)導(dǎo)班子非常的高效、務(wù)實(shí)和具有創(chuàng)新精神。
創(chuàng)新支付方式給予社會資本一定選擇權(quán)
總額作了限定，那么支付方式呢？于政府方而言，其主要訴求為政府購買服務(wù)費(fèi)用在合理區(qū)間范圍內(nèi)的最低，以及每年相對平滑的財(cái)政支出安排；于社會資本而言，其主要訴求為政府購買服務(wù)費(fèi)用在合理區(qū)間內(nèi)的相對較高，以及在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本及獲得合理回報(bào)。討論了許久，為平衡兩方的利益訴求，項(xiàng)目組在設(shè)計(jì)競價(jià)方式時(shí)給予社會資本的一定的自主選擇權(quán)，在可用性服務(wù)費(fèi)支付年限方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費(fèi)支付年限（7~11年均可，如果某一社會資本選擇適用較短期限時(shí)，則在投標(biāo)文件評審時(shí)，該社會資本的本項(xiàng)得分會相對較低）及采購文件規(guī)定的年支付比例上限之內(nèi)的支付比例。此舉創(chuàng)新了國內(nèi)PPP項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式，并充分尊重了各社會資本的投資偏好。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)各年財(cái)政付費(fèi)規(guī)模的平滑，在評標(biāo)細(xì)則中對可用性服務(wù)費(fèi)年支付比例設(shè)計(jì)了專門的評分機(jī)制，引導(dǎo)社會資本理性報(bào)價(jià)?！百x予社會資本一定的選擇權(quán)，最短可以選擇在7年內(nèi)全部收回可用性服務(wù)費(fèi)的靜態(tài)總額，但對應(yīng)的其必須承受在評標(biāo)時(shí)該項(xiàng)得分會相對低，當(dāng)然如果社會資本有足夠的自信其在其他得分項(xiàng)中可以把在該得分項(xiàng)中失去的分?jǐn)?shù)給補(bǔ)回來，也沒問題。如果不夠自信，企業(yè)就會把期限和年付費(fèi)比例設(shè)計(jì)得更為平緩。我們希望通過這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)引導(dǎo)企業(yè)合理報(bào)價(jià)，而不是簡單粗暴地把一切限定死?！毙煊癍h(huán)表示。
除了付款年限、比例的設(shè)計(jì)，還有各種獎(jiǎng)懲機(jī)制的安排。安慶市住建委從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，從四個(gè)層級十七個(gè)方面設(shè)置了三十八項(xiàng)運(yùn)維績效指標(biāo)，在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與運(yùn)維績效付費(fèi)支付掛鉤；通過移交績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，督促項(xiàng)目公司善始善終。如果績效指標(biāo)無法達(dá)成，最多會被扣減30%的服務(wù)費(fèi)，不能按期恢復(fù)的還要扣保函。如果表現(xiàn)良好，則會有10%的獎(jiǎng)勵(lì)金額。上述種種安排和設(shè)計(jì)，有效避免其他PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)的“重建設(shè)、輕運(yùn)營”、“重懲罰，輕獎(jiǎng)勵(lì)”、“假PPP，真BT”以及項(xiàng)目公司的短期行為。
第一次流標(biāo)后的思考與調(diào)整
盡管做足了功課，項(xiàng)目在第一次招標(biāo)時(shí)，由于來參加投標(biāo)的社會資本小于3家，本項(xiàng)目宣布流標(biāo)。一時(shí)間社會輿論四起。有人說是前期市場測試沒做到位，招標(biāo)條件過于苛刻；有人質(zhì)疑是由于不允許企業(yè)組成聯(lián)合體，很多企業(yè)無法接受。在徐玉環(huán)看來，最主要的原因是部分央企未能轉(zhuǎn)變思維，這或和目前的央企管理體制有一定的關(guān)聯(lián)。第一次招標(biāo)共有13家企業(yè)報(bào)名，其中10家央企，2家國企，1家上市民企。其中有好幾家央企來自同一個(gè)系統(tǒng)。“部分央企仍習(xí)慣于做施工總承包方，或者是短回購期的BT模式，不愿意長期持有并運(yùn)營，即使是做PPP，也希望是“投資帶施工”，以小股權(quán)比例入股項(xiàng)目公司，賺取施工利潤后撤退；其次，部分央企為了保證利潤率，非常排斥以競爭的方式拿項(xiàng)目，因?yàn)楦偁幈囟〞嚎s利潤空間，而且不確定性大；另外部分央企比較反對控股的設(shè)計(jì)（本項(xiàng)目設(shè)計(jì)是社會資本應(yīng)持有88%的股權(quán)），一旦控股，就會涉及到并表，并表會影響央企負(fù)責(zé)人的考核。還有兄弟式關(guān)聯(lián)關(guān)系的央企，因?yàn)樽罱K決定都在集團(tuán)層面，所以一旦決定不再參與投標(biāo)，對整個(gè)項(xiàng)目競爭局面影響非常大。”
內(nèi)部充分分析流標(biāo)原因，是為了更好備戰(zhàn)下一次的采購工作。項(xiàng)目組在第二次招標(biāo)時(shí)，進(jìn)行更廣泛和更充分的市場測試，進(jìn)一步把握需求點(diǎn)，廣泛動員各路可能感興趣的社會資本，同時(shí)在資格預(yù)審時(shí)對具備關(guān)聯(lián)關(guān)系的社會資本進(jìn)行了限定，也是給所有的社會資本參與本項(xiàng)目營造更加公平合理的競爭環(huán)境。第二次招標(biāo)時(shí)，通過資格預(yù)審的候選企業(yè)為5家央企，3家國企，2家民企，成分更為合理。
關(guān)于允不允許聯(lián)合體投標(biāo)的問題，徐玉環(huán)認(rèn)為第一次招標(biāo)時(shí)不允許聯(lián)合體的設(shè)計(jì)主要是為了適當(dāng)提高門檻，屏蔽掉資質(zhì)、能力及經(jīng)驗(yàn)欠佳的企業(yè)。關(guān)于市政道路項(xiàng)目，有不少企業(yè)同時(shí)具備相應(yīng)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營的能力，不允許組成聯(lián)合體并不影響競爭的充分性，同時(shí)考慮聯(lián)合體內(nèi)部如果出現(xiàn)糾紛，還會出現(xiàn)推諉責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)（政府只能要求聯(lián)合體承擔(dān)連帶責(zé)任，但一旦其聯(lián)合體內(nèi)部出現(xiàn)扯皮糾紛時(shí)，可能最終承擔(dān)責(zé)任的還是政府或社會公眾等）?！叭绻忻嫔喜簧倨髽I(yè)憑一己之力就能把這事給干好，那放不放開聯(lián)合體，就是一個(gè)權(quán)衡后續(xù)操作風(fēng)險(xiǎn)的問題了？”當(dāng)然給予社會資本選擇權(quán)，也是合理的要求，畢竟PPP項(xiàng)目集聚專業(yè)性、綜合性和復(fù)雜性等，在一家社會資本不能全部滿足各項(xiàng)要求時(shí)，允許其搭伙，也是為了更加充分競爭的需要，但從第二次投標(biāo)來看，雖然放開聯(lián)合體，最終來參加投標(biāo)也只有一家聯(lián)合體，其他均為單一投資人，這充分表明是否放開聯(lián)合體不是第一次流標(biāo)的決定性影響因素。
除此之外，合同在細(xì)節(jié)上也做了相應(yīng)的調(diào)整，更加充分地考慮到社會資本的利益和風(fēng)險(xiǎn)?！霸群贤脑O(shè)計(jì)是2年的建設(shè)期+13年的運(yùn)營期，但在經(jīng)過更加縝密的市場測試后，我們評估認(rèn)為11年更加符合市場的預(yù)期；同時(shí)考慮在市政道路領(lǐng)域，道路大修期會在15年左右，正好接近項(xiàng)目公司準(zhǔn)備移交的時(shí)刻?？紤]到大修成本的不確定性，我們將合作期調(diào)整為2+11年，這樣投資人的成本就更加可控。”修改的細(xì)節(jié)還包括，如果因?yàn)檎鞯夭疬w等影響了建設(shè)進(jìn)度的，政府仍需在兩年期滿后按照完工路段按比例支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。
2015年5月6日，由安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，與中選的社會資本——北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議。全國第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目誕生。
