政府向企業(yè)買服務(wù)值不值？
2015-06-02
國務(wù)院總理李克強(qiáng)5月13日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。會議明確提出：在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作模式，以競爭擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內(nèi)的社會資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績效評價(jià)給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。
在浙江嘉興的一座小城，一場關(guān)于“政府購買公共交通服務(wù)”的改革創(chuàng)新正在醞釀發(fā)酵。
今年年初，平湖市開始實(shí)行以成本規(guī)制為核心的購買公交服務(wù)新模式，建立和完善了一系列配套機(jī)制，正確處理政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。
這一被稱為政府購買公共交通服務(wù)的平湖范本，究竟是如何運(yùn)作的？本報(bào)記者近日進(jìn)行了深入調(diào)查。
為何買？
平湖市是一座縣級市，除城區(qū)外，市域范圍還包括六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分散、不均衡的出行需求，使得公交行業(yè)出現(xiàn)孝散、多的局面，行業(yè)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，監(jiān)管難度日益凸顯。
40歲的劉女士家住平湖市錦繡莊園，地處中心城區(qū)。改革啟動之前，劉女士出門極少坐公交，“等車至少得花上20分鐘。”
一直以來，對該市公交服務(wù)不滿意的市民遠(yuǎn)不止劉女士一個(gè)人。2014年初，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸局委托第三方專業(yè)測評機(jī)構(gòu)出具的公交服務(wù)質(zhì)量報(bào)告顯示，平湖公交首站發(fā)班準(zhǔn)點(diǎn)率平均僅36.7%，公交隨意?？?、拒載或越站行駛現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
公交線路班次不夠、密度低、候車時(shí)間長、車況差，駕駛員服務(wù)態(tài)度不好、開車“任性”……報(bào)告中，平湖3家公交企業(yè)平均得分僅739.1分（滿分1000分）。平湖的公交分擔(dān)率僅為14.8%，相較省內(nèi)其他縣市區(qū)，也屬落后。
除了市民的抱怨，該市公交企業(yè)也有苦難言?！肮卉囕v少，駕駛員嚴(yán)重短缺，有效調(diào)度無從談起，遇到車輛故障或駕駛員無法到崗的情況，基本上只能停班，雖然簡單粗暴，但也實(shí)屬無奈?！逼胶鞘泄还靖苯?jīng)理全敏濤坦言。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改革之前，公交車車型也是“五花八門”，其中城市公交主力車型為一小眾品牌車，車價(jià)20萬元左右，容量低，檔次差，舒適度也不高，國家提倡的新能源車占比不到30%。“企業(yè)也要講生存。”全敏濤向記者倒苦水，“人工成本在漲、燃油價(jià)格也在漲，營收卻在降低，一些線路虧損嚴(yán)重，多開一公里就多虧一公里的錢，哪有資金購買新車？”
政府投入不小，但補(bǔ)貼資金利用效率低下，引導(dǎo)乏力；公交企業(yè)講求經(jīng)濟(jì)效益，面對虧損經(jīng)營的線路只能消極停班；駕駛員起早貪黑基本沒有休息，工作強(qiáng)度大而收入低，“干多干少拿的都一樣”，缺乏積極性；群眾出行常抱怨，做趟公交等半天……
政府不滿自身的被動！
企業(yè)大喊經(jīng)營艱難！
司機(jī)糾結(jié)付出與回報(bào)！
老百姓直言公交不行！
改革，箭在弦上。
怎么買？
改革勢在必行，路徑選擇是個(gè)問題。平湖公交起步于上世紀(jì)90年代初，和全省大多數(shù)縣市區(qū)一樣，都經(jīng)歷了從國有到民營企業(yè)的體制變革。面對不少地區(qū)出現(xiàn)的公交“回歸國有”潮的出現(xiàn)，平湖也在猶豫和思考。
“整體外包的民營企業(yè)模式，很難適應(yīng)公交公共服務(wù)的屬性傾向，公交服務(wù)質(zhì)量很難得到保障；國有企業(yè)模式讓公交企業(yè)有吃大鍋飯的心態(tài)，缺乏競爭機(jī)制，消減了公交企業(yè)參與提供公交服務(wù)的熱情。”在平湖市公路管理所副所長夏永田看來，現(xiàn)行的民營體制積累了大量矛盾，不改不行，但回到國有體制的老路，很可能“又是一個(gè)坑”。
2014年上半年，平湖市由市政府牽頭啟動了公交改革。密集調(diào)研，廣泛征求意見。改革思路逐漸明朗：繼續(xù)在公交行業(yè)實(shí)行市場化運(yùn)作，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”的原則，由政府向民營企業(yè)購買公交服務(wù)。
2014年9月18日，平湖市交通運(yùn)輸局、發(fā)改委、財(cái)政局聯(lián)合向市政府作關(guān)于公交優(yōu)先發(fā)展的匯報(bào)時(shí)，提出“以成本規(guī)制為核心購買公交服務(wù)”新思路。
何為公交成本規(guī)制？公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測算財(cái)政補(bǔ)貼和科學(xué)定價(jià)調(diào)價(jià)的政策。但是這個(gè)時(shí)候，各地的經(jīng)驗(yàn)大多是面向國有企業(yè)的成本規(guī)制，向民營企業(yè)購買公交服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)寥寥無幾，成本規(guī)制方案、服務(wù)考核、行業(yè)監(jiān)管等一系列改革沒有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。
“國有企業(yè)也有市場行為，民營企業(yè)也有政府引導(dǎo)?！闭憬〉缆愤\(yùn)輸管理局副局長樓曉寅幫助平湖解決了這一疑問。在他看來，無論國有還是民營，政府都要加大公共交通方面的機(jī)制建設(shè)。在民營體制下，建立以成本規(guī)制為核心的購買公交服務(wù)有利于政府把握公交優(yōu)先發(fā)展的工作主動權(quán)，突出政府在公交發(fā)展中的主導(dǎo)地位，同時(shí)有利于激發(fā)民營企業(yè)的活力?！巴ㄟ^仔細(xì)對比可以發(fā)現(xiàn)，在民營企業(yè)機(jī)制下的購買公交服務(wù)，體現(xiàn)了公交發(fā)展中需要的市嘗票制票價(jià)、財(cái)政投入、服務(wù)考核和監(jiān)督五項(xiàng)保障機(jī)制。”
買什么？
在政府購買公交服務(wù)機(jī)制的基本方法上，平湖有關(guān)部門著實(shí)動了一番腦筋。
在政府實(shí)施成本規(guī)制購買公交服務(wù)之前，平湖市將原先的公交市場進(jìn)行了一系列切割。2014年12月，天龍公交公司、迅達(dá)公交公司全部完成了非公交業(yè)務(wù)的剝離，成立了具有獨(dú)立法人資格的公交專營公司——天龍城鄉(xiāng)公交公司、平航公交公司，并完成公交企業(yè)、線路、車輛的各項(xiàng)行政許可審批。城市公交則完成財(cái)務(wù)年度清算，重新開始獨(dú)立核算。至此，列入改革的3家公司圈定為：平湖城市公交有限公司、天龍城鄉(xiāng)公交公司、平航公交公司。
此外，平湖市還進(jìn)行了站運(yùn)分離、管運(yùn)分離等準(zhǔn)備工作，使購買公交服務(wù)新模式更加順暢。2014年12月，平湖市完成城市公交站亭站牌經(jīng)營權(quán)回收，標(biāo)志著平湖站場國有化、運(yùn)行市場化、公交站運(yùn)分離的格局基本形成。
與此同時(shí)，“以成本規(guī)制為核心購買公交服務(wù)”的新思路操作方式日漸清晰。就是首先確定公交班線成本規(guī)制價(jià)格，對符合要求的公交線路和車輛服務(wù)予以全額購買；同時(shí)，政府對公交企業(yè)還提出績效考核獎(jiǎng)勵(lì)、車輛購置補(bǔ)貼等多重激勵(lì)機(jī)制?？冃Э己霜?jiǎng)勵(lì)分為服務(wù)質(zhì)量考核和運(yùn)營管理考核，服務(wù)質(zhì)量按里程計(jì)入成本，運(yùn)營管理考核則將企業(yè)年直接營業(yè)收入的15%獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)。
在車輛購置補(bǔ)貼方面，平湖市為公交企業(yè)設(shè)立了三種補(bǔ)貼模式，一是由政府購買，交由企業(yè)運(yùn)營維護(hù)；二是公交企業(yè)購車時(shí)除享有國家相關(guān)規(guī)定補(bǔ)貼外，平湖市政府還根據(jù)車輛情況給予一定補(bǔ)貼；三是完全由企業(yè)購買，但車輛折舊費(fèi)會在成本規(guī)制的算法中給予體現(xiàn)，這三種模式由公交企業(yè)任選，既照顧了各企業(yè)的實(shí)際情況，又保障了政府的資金花在“刀刃”上。
買得值！
平湖市從今年年初開始實(shí)行的公交改革，不到半年已經(jīng)收獲了不錯(cuò)的效果。
5月27日下午，記者在平湖市實(shí)地乘坐了多路該市公交車，也采訪了不少普通市民。家住乍浦的平湖市民沈奶奶，每天有個(gè)任務(wù)，接孫子放學(xué)，再將他送到兒子家，而這三點(diǎn)一線，正好被新改線路后的K210路公交車串起?！跋挛?點(diǎn)半車子很空，上來就有座，新車很干凈，像專車一樣?！币涝趶那埃玫?趟車才能完成每天的接送任務(wù)。
來自寧波的小伙小鄭，在平湖毛巾批發(fā)市場訂了一筆大訂單，當(dāng)天他坐著K6路公交車一路直達(dá)平湖客運(yùn)中心，轉(zhuǎn)乘大巴回寧波?！耙郧暗娇瓦\(yùn)中心的車又堵又繞路，自己坐公交車帶貨太折騰了，現(xiàn)在很順暢，車也很干凈，自己帶一兩包貨也完全沒問題?！毙∴嵉捏w驗(yàn)很不錯(cuò)。
平湖市交通運(yùn)輸局副局長黃建峰向記者透露，新模式倒逼公交企業(yè)將工作重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)質(zhì)量上，遵循改革的制度設(shè)計(jì)就能享受“改革的紅利”。對政府而言，補(bǔ)貼的每一分錢，都對應(yīng)著實(shí)實(shí)在在的公交服務(wù)，“有形之手”的導(dǎo)向作用也得到充分體現(xiàn)。
以平湖天龍城鄉(xiāng)公交公司為例，“公司去年一年的運(yùn)營成本是2700萬元，營收才1600萬元，除去政府的購車和油補(bǔ)400多萬元，一年下來要虧700萬元。政府把成本核算補(bǔ)貼我們以后，再加上績效獎(jiǎng)勵(lì)，還能凈賺600多萬元。”天龍城鄉(xiāng)公交公司負(fù)責(zé)人胡斌對新模式表示出積極配合。
同時(shí)，這種良性“興奮劑”則是層層滲透。平湖K210司機(jī)孫師傅向記者表示，原先他每個(gè)月基本沒有休息，今年起，每月工作時(shí)間變成了25天，收入一分沒有減少，公司統(tǒng)一提供的“免費(fèi)午餐”開始降臨，再也不用“隨便糊弄一口”。這“一降一增”讓孫師傅覺得幸福指數(shù)提高了不少。
這一改變正是公交公司由“經(jīng)營主體”向“服務(wù)管理”過渡的良好端倪。為提高服務(wù)質(zhì)量，公交公司更注重對員工的獎(jiǎng)懲和激勵(lì)。據(jù)天龍城鄉(xiāng)公交公司黨委書記、副總經(jīng)理胡海昌介紹，“政府全額購買我們的成本，乘客多少不再影響我們的效益，讓我們少了一些后顧之憂，同時(shí)政府還針對服務(wù)到位情況提供一定的獎(jiǎng)勵(lì)支持，這更激發(fā)了我們的市場活力，今后要多練內(nèi)功，努力為全市百姓提供安全優(yōu)質(zhì)的公交出行?！睋?jù)悉，天龍城鄉(xiāng)公交公司不到半年時(shí)間就新增了18輛公交車，這一數(shù)字比去年同期翻了一倍，車型檔次、運(yùn)行班次等投入都得到大幅提升。
數(shù)據(jù)是最具說服力的。根據(jù)一季度車輛設(shè)施和動態(tài)服務(wù)測評，平湖三家公交企業(yè)得分分別為：城市公交公司435.2分、天龍城鄉(xiāng)公交公司432.6分、平航公交公司414.7分（滿分500分），平均得分432.7分，比去年同期提高5.9分。
缺什么？
記者還了解到，政府制定的新模式，雖然讓乘客獲得了滿意的服務(wù)，公交企業(yè)贏得了生存、利潤空間，但也有公交公司表達(dá)了他們的顧慮。在平湖市3家公交企業(yè)中規(guī)模最小的平航公交公司總經(jīng)理周平就談到了他的顧慮：“平航公交規(guī)模較小，目前管理水平還比較薄弱，完全公交化改造后，一時(shí)不容易適應(yīng)。”胡海昌也表達(dá)了此方面的擔(dān)心，盡管天龍城鄉(xiāng)公交經(jīng)歷了國有到民營的過程，在此次改革中企業(yè)仍然需要強(qiáng)化自身適應(yīng)能力。胡海昌同時(shí)也表示，政府在推行改革的同時(shí)，持續(xù)性需要加強(qiáng)，“一旦政府的成本規(guī)制停下，民營體制下的公交企業(yè)就會很被動。”
“企業(yè)的這種擔(dān)心不無道理。一是政府的誠信問題，另一個(gè)涉及到國家的法制建設(shè)。”省道路運(yùn)輸管理局副局長樓曉寅表示，對城市自身而言，形成健康、有序的競爭氛圍往往比更多的資金投入更有效果。目前，傳統(tǒng)的運(yùn)輸企業(yè)自身的競爭意識不高，競爭信心不足，企業(yè)間對相互的競爭關(guān)系還不適應(yīng)。這考驗(yàn)著有關(guān)部門的管理智慧，在行業(yè)精細(xì)化管理要求下，對行業(yè)監(jiān)管人員素質(zhì)也提出了更高的要求。
