張德華解讀《公路建設項目代建管理辦法》
2015-06-16 來源：中國交通報
5月21日，交通運輸部印發(fā)《公路建設項目代建管理辦法》（簡稱《辦法》），要求提高公路建設項目專業(yè)化管理水平，推進現(xiàn)代工程管理，深化公路建設管理體制改革。《辦法》出臺有何背景？主要從哪些方面規(guī)范公路建設項目代建管理？本報邀請交通運輸部公路局副局長張德華，對《辦法》進行深入解讀。
代建需求擴大亟待統(tǒng)一規(guī)范
當前，公路建設投資不斷增長，投資渠道日趨多元化。同時，資金、環(huán)保、土地等約束因素越來越強，建設管理難度越來越大；不同地區(qū)、不同項目的建設人力資源分布不均，管理水平也參差不齊。“公路代建作為現(xiàn)代公路建設管理的一種新模式，可以充分發(fā)揮市場機制的作用，提升項目管理專業(yè)化水平，有效地保證工程質量、安全、工期、投資等建設目標的實現(xiàn)，是交通建設管理體制改革的重要內容。”張德華表示。
2004年，國務院頒布《關于投資體制改革的決定》，明確提出“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。全國各地區(qū)、各行業(yè)開始陸續(xù)推行政府投資工程代建制試點工作，公路建設領域代建范圍也由最初的政府投資項目擴大到各類項目，取得了顯著成效。隨著各地公路代建需求的擴大，代建市場逐步形成，亟待出臺規(guī)章進行規(guī)范，特別是代建單位與項目法人的關系、代建單位的能力要求、代建管理中各方職責及權利義務、信用與風險防控機制的建立等方面，均需要進行統(tǒng)一引導和規(guī)范。
張德華介紹，近年來，交通運輸部在公路建設領域推行現(xiàn)代工程管理，大力倡導項目管理專業(yè)化，代建制作為提升專業(yè)化管理水平的項目管理模式，受到更加廣泛的關注。東中西部不同公路建設階段與建設管理人才的差異，也為代建制的推廣提供了堅實的基矗自2011年起，交通運輸部組織東中部地區(qū)交通運輸部門和有關單位，以代建制方式支援新疆維吾爾自治區(qū)公路建設，共有12個省份的16家單位參與了22個項目的代建工作。為規(guī)范代建管理，部公路局委托新疆維吾爾自治區(qū)交通運輸廳和深圳高速公路工程顧問有限公司開展相關課題研究工作，起草《辦法》初稿；在廣泛聽取行業(yè)內相關單位、專家意見后，對《辦法》進行了修改。部法制司按照立法程序向社會公開征求了意見，同時進行了合法性、合理性及立法技術的審核和修改完善。
以市場為導向提供專業(yè)服務
代建的特點主要體現(xiàn)在兩個方面，一是充分體現(xiàn)了項目管理專業(yè)化的本質要求，解決了臨時組建的項目管理機構專業(yè)性不強、局部地區(qū)建設管理力量不足的問題，能夠不斷積累和傳承建設經驗；二是利用市場機制配置建設管理資源，促進人才和技術合理流動，解決投資建設規(guī)模波動導致的人才緊缺、人才安置等問題，并通過優(yōu)勝劣汰，培育高水平代建單位。
張德華介紹，新疆公路代建工作的成功實踐，已經充分驗證了代建的優(yōu)越性。從目前建設形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區(qū)建設規(guī)模越來越大，建設條件越來越復雜，技術難度越來越高，部分地區(qū)只靠自身力量難以完成復雜艱巨的建設任務，更應打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經驗，提高項目管理水平。
“代建的定位主要體現(xiàn)在三個方面：一是與項目法人的工作界面劃分，項目法人負責投資、建設管理決策，代建單位負責決策前的支持與輔助、決策后的過程執(zhí)行與落實，主要包括專業(yè)性、技術性和事務性工作；二是與工程監(jiān)理的融合，推進建設管理和工程監(jiān)理的逐步融合，優(yōu)化資源配置，減少管理環(huán)節(jié)，促進目標控制和過程管理的有效結合；三是與現(xiàn)行法律法規(guī)的關系，融入現(xiàn)行的建設管理體系，不改變現(xiàn)行的工程基本建設程序，代建是公路項目建設管理的一種模式。”張德華說。
《交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》明確指出公路建設項目可以采用代建制，即“由出資人或項目建設管理法人通過招標等方式選擇符合項目建設管理要求的代建單位承擔項目建設管理工作。代建單位依據(jù)代建合同開展工作，履行合同規(guī)定的職權，承擔相應的責任。”
明確代建范圍和代建單位要求
針對公路建設項目實行代建管理的范圍和代建單位，《辦法》第四條規(guī)定，項目法人具備規(guī)定能力要求的，可以自行進行建設管理；不具備建設管理能力的，按照本辦法規(guī)定實行代建?！掇k法》第八條、第九條對承擔代建單位的條件和代建管理人員作出了要求。張德華表示，代建制是項目管理的一種方式，在發(fā)展方向上鼓勵具備條件的項目實行代建，但也不宜一刀切地對全部公路建設項目都實行代建。
公路是社會基礎設施，具有公共產品的性質。代建單位負責項目建設管理工作，比傳統(tǒng)意義上的監(jiān)理職責更廣泛、更深入，對項目建設目標的實現(xiàn)至關重要。“因此，有必要對項目法人選擇代建單位提出明確要求。”張德華表示。所謂項目法人的“規(guī)定的能力”，在交通運輸部2011年發(fā)布的《關于進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》有相應規(guī)定，近期發(fā)布的《交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》中也明確，地方交通運輸主管部門應結合本地區(qū)實際及具體項目情況，制定針對項目的建設管理能力要求。
目前代建市場發(fā)育不足，專業(yè)化代建管理單位數(shù)量少，《辦法》明確了代建單位的產生和選擇，鼓勵符合代建條件的公路建設管理單位及公路工程監(jiān)理企業(yè)、勘察設計企業(yè)進入代建市場，開展代建工作。在代建單位的選擇上，原則上通過招標方式選擇。
張德華表示，雖然《招標投標法》的適用范圍是指工程勘察、設計、施工、監(jiān)理單位，并沒有包括代建，但考慮到國務院《關于投資體制改革的決定》中規(guī)定通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設管理，代建可以作為工程咨詢服務適用《招標投標法》。因此，《辦法》第四條明確代建單位通過招標等方式選擇。但招標并不是唯一的方式。
運用市場機制落實責任義務和目標獎懲
《辦法》還明確了代建單位與勘察設計企業(yè)、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)之間的關系?！掇k法》第二十條規(guī)定，代建單位不得在所代建的項目中同時承擔勘察設計、施工和材料設備供應，不得與以上單位有隸屬關系及其他直接利益關系。這主要是考慮，代建單位如果在同一個公路建設項目中既承擔代建管理職責，又承擔具體的勘察設計或施工，則會出現(xiàn)代建單位既當“裁判員”又當“運動員”的情形，不利于公路建設項目的質量與安全管理。
《辦法》第二十二條規(guī)定，具有監(jiān)理能力的代建單位可以承擔監(jiān)理職責。“這是因為，從工作性質講，工程監(jiān)理可視為建設管理的組成部分。為優(yōu)化資源配置，減少管理環(huán)節(jié)，促進目標控制和過程管理的有效結合，公路項目代建有必要推進建設管理和工程監(jiān)理的逐步融合。”張德華說。
《辦法》明確了項目法人、代建單位的主要職責及禁止行為，以及勘察設計、施工、監(jiān)理、材料設備供應等單位在代建管理中的義務。代建作為高度專業(yè)化、市場化的項目管理模式，必須實行目標管理和考核獎懲，將工程質量、安全、進度、投資、環(huán)保等管理目標通過合同的形式，以市場化的方式約定下來并加以細化，嚴格按合同辦事，最大限度減少或避免人為因素的干擾。張德華介紹，為增強操作性，《辦法》規(guī)定當由于外在原因導致建設管理目標無法實現(xiàn)的，應合理調整管理目標；項目法人發(fā)現(xiàn)代建管理存在重大偏差時應采取必要的措施。
《辦法》要求各級交通運輸主管部門和所屬監(jiān)督機構依法加強代建管理，交通運輸部將建立代建單位信用評價制度和黑名單制度，并將組織制定公路代建標準招標文件。
