新形勢下城市軌道交通投融資模式的轉變與創(chuàng)新
2015-07-28
■大勢觀察
當前我國正處在城市軌道交通快速建設發(fā)展期，投融資環(huán)境也正發(fā)生較大的變化，只有不斷轉變和創(chuàng)新，通過發(fā)行政府性債券、推廣政府和社會資本合作模式，充分發(fā)揮企業(yè)項目收益?zhèn)?、?yōu)先股和央行抵押補充貸款的作用，實現(xiàn)投資渠道和投資主體多元化，才能保證建設項目的資金來源、保障我國城市軌道交通行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
■程世東蔣中銘
近年來，我國城市軌道交通進入快速發(fā)展階段。城市軌道交通的快速發(fā)展需要巨大的資金支撐，而隨著地方財政收入的變化，以及我國財稅體系和金融政策的不斷改革創(chuàng)新，原有城市軌道交通投融資方式已經(jīng)難以為繼。必須轉變與創(chuàng)新投融資模式，才能更好地保障我國城市軌道交通的持續(xù)健康發(fā)展。
我國在推動城市軌道交通發(fā)展之初，就倡導實現(xiàn)投資多元化。在此后的若干年中，在城市投融資渠道和方式上，雖然部分城市做了積極的創(chuàng)新嘗試，但主導方式還是政府出一部分資本金，通過投融資平臺，主要以銀行貸款的形式進行融資。其中，政府所出的資本金主要來源是土地出讓金，有的城市明確規(guī)定一定比例的土地出讓金用于城市軌道交通建設。即使沒有明確規(guī)定的城市，如北京、上海、廣州等，軌道交通建設的資本金的相當一部分也是來源于土地出讓金的。另外，2008年以來迅速發(fā)展的地方政府融資平臺，實際上是由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的，承擔政府投資項目融資功能的經(jīng)濟實體，其融資渠道以銀行信貸為主。
我國城市軌道交通投融資面臨的新形勢
1．土地出讓金大幅減少，城市財政日趨緊張
過去10年來，土地出讓金一直是地方政府財政收入的主要來源之一。近兩年，各城市的土地出讓收入急劇減少：一方面，房地產市場持續(xù)低迷，已進入消化存量房的新時期，導致土地市場遇冷，土地價格無法持續(xù)走高；另一方面，隨著大規(guī)模的建設和開發(fā)不斷推進，城市可用土地將逐漸減少。據(jù)統(tǒng)計，國有土地使用權出讓收入2014年四季度同比降低21．5％，2015年一季度同比降低36．1％。土地出讓金的大幅減少，導致城市財政的日趨緊張，使得軌道交通的建設資本金難以得到保障。
2．中央政府不斷加大規(guī)范和清理地方政府投融資平臺的力度
為將隱性債務顯性化，增強地方政府負債的透明度和償債責任，防范金融風險，2010年6月，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》發(fā)布，開始對地方政府融資平臺進行規(guī)范清理。此后，國家發(fā)展改革委發(fā)布《進一步規(guī)范地方政府融資平臺公司發(fā)行債券行為有關問題的通知》，旨在規(guī)范地方政府融資平臺的融資擔保行為，防范公司的債務風險；銀監(jiān)會2012、2013年連續(xù)發(fā)布《加強地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》和《商業(yè)銀行地方政府融資平臺貸款管理辦法（暫行）》，推進融資平臺貸款風險管控。按照銀監(jiān)會最新規(guī)定，各銀行業(yè)金融機構都不能對融資平臺新增貸款規(guī)模。由此，地方政府融資平臺的銀行貸款也受到了極大的限制。
3．國家在不斷推動財政金融改革創(chuàng)新
黨的十八屆三中全會開啟了我國全面深化改革之路，財政金融體制改革成為重點任務之一。國務院在剝離地方融資平臺公司政府融資職能的同時，要求“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式”。此后不斷出臺相應政策措施，推動地方政府發(fā)行政府債券，推動PPP模式落到實處。另外，在投融資創(chuàng)新方面，積極推動企業(yè)項目收益?zhèn)陌l(fā)行、補充抵押貸款（PSL）的發(fā)放等，這些都為我國城市軌道交通投融資轉變和創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境和條件。
我國城市軌道交通投融資模式的轉變與創(chuàng)新
未來我國城市軌道交通投融資需著重解決政府資本金來源、如何吸引社會資本、如何降低融資成本等問題。
1．地方政府性債券可在一定程度上彌補土地出讓金減少產生的資本金缺口
當?shù)胤秸杖氩荒軡M足財政支出需求時，允許地方政府發(fā)行債券為基礎設施建設及公共產品籌措資金，是國際通行做法。2010年6月，國務院發(fā)布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，標志著基礎設施建設投融資開始轉向由政府性債務提供資金。2011年10月20日，財政部下發(fā)《關于印發(fā)〈2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法〉的通知》，決定上海市、浙江盛廣東盛深圳市四省市自行組織發(fā)行政府性債券。2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》明確提出了“建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制”，賦予了地方政府依法適度舉債權限。2015年以來，地方政府性債券已經(jīng)發(fā)行過兩次，規(guī)模超過2萬億元，主要用途是置換原有債務。在原有債務置換基本完成后，相應的地方政府性債券必將用于包括城市軌道交通在內的市政基礎設施建設，為其提供穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源，解決地方政府因土地出讓金減少帶來的資本金缺口。
2．PPP將成為主要的投融資模式，更好地吸引社會資本參與，并帶來系統(tǒng)性變革
自2014年下半年起，國家出臺了一系列文件和措施力推PPP模式。2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南》等，對PPP項目的合同管理和日常監(jiān)管提出了明確要求，為地方政府做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和順利實施提供了統(tǒng)一范本。2015年上半年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部等部門又連續(xù)發(fā)布《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，并推出PPP項目工程包，其中包括較多城市軌道交通項目。城市軌道交通具有準公共產品屬性，可長期經(jīng)營并具有一定規(guī)模的收益，其投資建設運營非常適合采用PPP模式。在城市軌道交通建設領域推行PPP模式，既可吸引社會資本、解決城市軌道交通建設龐大的投資需求與資金短缺的矛盾，也可有效避免政府主導投資經(jīng)營的低效率。
3．企業(yè)項目收益?zhèn)?yōu)先股等將成為投資主體重要的直接融資手段
目前國家推動的企業(yè)項目收益?zhèn)袆e于一般的企業(yè)債券，更適合城市軌道交通項目融資要求，應得到充分利用。近年以來，企業(yè)項目收益?zhèn)渤蔀閲伊ν频姆较?。為加大債券融資方式對交通等七大類重大投資工程的支持力度，國家發(fā)展改革委于2015年3、4月先后出臺了戰(zhàn)略性新興產業(yè)、養(yǎng)老產業(yè)、城市地下綜合管廊建設、城市停車場建設等4個專項債券發(fā)行指引；5月，發(fā)布了《項目收益?zhèn)圏c管理辦法（試行）》，取消了一般企業(yè)債對成立年限、三年平均利潤足夠支付一年利息、債券余額不超過凈資產的40％等要求，放寬了企業(yè)收益?zhèn)陌l(fā)行，使新建項目公司發(fā)債成為可能。據(jù)統(tǒng)計，2014年企業(yè)債券共發(fā)行583只，發(fā)行規(guī)模8462億元，同比增長35．5％，其中2119億元用于公路、鐵路、港口、機場交通等基礎設施建設，1613億元用于市政基礎設施建設。在此背景下，城市軌道交通企業(yè)可通過發(fā)行項目收益?zhèn)技Y金，再用項目建成后的運營收益償還債券的本息。
4．抵押補充貸款（PSL）可在一定程度上替代商業(yè)貸款，降低融資成本
抵押補充貸款（PSL）是中央銀行的金融創(chuàng)新，是以抵押方式向商業(yè)銀行發(fā)放中長期貸款，以達到有效引導中長期利率、增加基礎貨幣投放渠道的目的。PSL通過提供定向信貸支持，引導信貸流向最需要、也是政府最支持的領域，有利于優(yōu)化信貸配置和結構。2014年7月，國家開發(fā)銀行從央行獲得了1萬億元的PSL用于棚戶區(qū)改造專項貸款。城市軌道交通同樣也是具有較強的公益性、亟須投資建設的領域，國家可新增一定額度的PSL專項貸款進行支持。相比銀行商業(yè)貸款，PSL貸款利率較低，可有效降低城市軌道交通的融資成本，并引導其他金融資金投向該領域。
綜上所述，當前我國正處在城市軌道交通快速建設發(fā)展期，投融資環(huán)境也正發(fā)生較大的變化，只有不斷轉變和創(chuàng)新，通過發(fā)行政府性債券、推廣政府和社會資本合作模式，充分發(fā)揮企業(yè)項目收益?zhèn)?、?yōu)先股和央行抵押補充貸款的作用，實現(xiàn)投資渠道和投資主體多元化，才能保證建設項目的資金來源、保障我國城市軌道交通行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所）
