作者簡介：翁燕珍 交通運輸部科學(xué)研究院 博士、助理研究員
一、PPP項目失敗類別和定義
引入私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)是為了解決政府面臨的預(yù)算約束難題和提高生產(chǎn)效率。換個角度講，增加納稅人上繳稅收的物有所值預(yù)期是采取PPP的動因。所以，任何沒有實現(xiàn)物有所值的PPP項目都可以被視為失敗。此外，對于已經(jīng)決定采用PPP模式又因各種原因致使項目無法交付使用更應(yīng)當(dāng)被視為失敗?；趯θ蚍秶鷥?nèi)交通PPP項目失敗案例研究，主要有如下幾種常見的失敗類型：
表1 交通PPP項目失敗的類型
序號
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失敗類型
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定義
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1
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物有所值沒有實現(xiàn)
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項目未實現(xiàn)物有所值致使納稅人利益受損
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2
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特許經(jīng)營權(quán)取消
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政府取消特許經(jīng)營協(xié)議后重新招標(biāo)
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3
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特許經(jīng)營招標(biāo)取消
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因項目或其他財務(wù)狀況不佳等原因，導(dǎo)致項目在招標(biāo)特許經(jīng)營者初始階段（即在簽字前的階段協(xié)議）被取消
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4
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項目國有化
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政府將PPP項目收歸國有
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5
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項目停止
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由于一些紛爭、法律程序或任何技術(shù)故障，導(dǎo)致項目暫停較長一段時間
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6
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合同暫停
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政府臨時暫停對特許經(jīng)營者授予特許經(jīng)營權(quán)
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表2列示了本文選取的主要國家和地區(qū)在1990-2009年交通PPP項目失敗類別及數(shù)量情況。
表2 主要國家和地區(qū)交通PPP項目失敗類別和數(shù)量
序號
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失敗類別
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英國
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加拿大
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撒哈拉以南非洲
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亞洲
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中東歐
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總數(shù)
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1
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特許經(jīng)營權(quán)取消
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0
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0
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2
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3
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4
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9
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2
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特許經(jīng)營招標(biāo)取消
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0
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0
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0
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0
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5
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5
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3
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合同暫停
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0
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0
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0
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0
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0
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0
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4
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項目國有化
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4
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0
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1
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2
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2
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9
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5
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項目停止
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0
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0
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0
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0
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1
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1
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6
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物有所值沒有實現(xiàn)
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5
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2
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0
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0
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1
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8
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二、主要國家和地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目失敗概覽
下面分別選取英國、加拿大、撒哈拉以南非洲、亞洲及中東歐等主要國家和地區(qū)在交通運輸領(lǐng)域?qū)嵺`PPP模式經(jīng)歷失敗情況進(jìn)行逐一分析。
（一）英國
在英國，PPP模式更多被稱為私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）?；咀龇ㄊ钦c私人承包商簽訂一份長達(dá)30-50年的長期特許經(jīng)營租賃協(xié)議，私人承包商組建項目公司，通過設(shè)計、投資、建造和運營公共基礎(chǔ)設(shè)施項目向社會公眾提供公共服務(wù)并以此獲得政府的長期租金。PFI模式側(cè)重將私人部門的資金、管理技能和專業(yè)知識引入公共設(shè)施和服務(wù)的供給。上世紀(jì)九十年代和本世紀(jì)初，英國一些交通PFI項目經(jīng)歷了失敗，具體原因包括：
一是私人部門缺乏管理能力，損害公共部門和使用者利益，導(dǎo)致項目最終收歸國有。英國在實踐中就曾經(jīng)因為私人部門管理不力導(dǎo)致項目最終失敗。以倫敦地鐵項目為例，2002年，政府通過兩個特許經(jīng)營協(xié)議將倫敦地鐵的軌道養(yǎng)護(hù)、線路維修和升級外包給私人部門聯(lián)合體Metronet及Tube Line，以期通過每年支付11億英鎊服務(wù)費換取私營機(jī)構(gòu)在項目前期撬動大約70億英鎊的直接投資。倫敦交通局保留了倫敦地鐵的所有權(quán)和運營權(quán)，卻要求聯(lián)合體每年承擔(dān)巨額費用并到一定時點才予以結(jié)算。2008年，Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)時，英國政府不得不承擔(dān)起大約38億英鎊的遺留債務(wù)，總損失超過41億英鎊。該項目最大的問題在于聯(lián)合體企業(yè)的管理。一方面，沒有經(jīng)營權(quán)而缺乏收益激勵的聯(lián)合體對項目管理的責(zé)任及創(chuàng)新意識淡薄；另一方面組成聯(lián)合體的控股企業(yè)過多，比如Metronet聯(lián)合體，5家企業(yè)不但沒有形成合力，反而因各自利益而決策不統(tǒng)一，加之頻頻更換管理者使得對項目管理不足，影響項目進(jìn)度。最后仲裁決議，Metronet協(xié)議收歸為國有。該仲裁協(xié)議導(dǎo)致公共部門對與Tublines協(xié)議也失去信任，最終也被收歸國有。又如，英國于1993年對鐵路開展的網(wǎng)運分離和企業(yè)私有化改革。英國鐵路被分解為1個路網(wǎng)公司（Railtrack公司），25個特許經(jīng)營鐵路客運公司等。私有化改革使政府放松了對項目的監(jiān)管，最終Railtrack公司因運營管理不當(dāng)及未達(dá)安全標(biāo)準(zhǔn)遭受公眾不滿，被收歸國有。
二是公共部門對項目未來交通量、資產(chǎn)價格預(yù)測或評估缺乏有效手段，導(dǎo)致項目最終沒有實現(xiàn)預(yù)期價值。例如，在英法海底隧道項目中，歐洲隧道公司基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和市場規(guī)模等因素對隧道通行量進(jìn)行預(yù)測。由于在預(yù)測中忽略了重要替代品輪渡的低成本優(yōu)勢會對隧道交通需求產(chǎn)生競爭影響，項目建成后，輪渡運營商還一度幾次降價從而吸引了大量運輸量，導(dǎo)致歐洲隧道公司預(yù)期收入大大降低，最終因無法償還債務(wù)而尋求破產(chǎn)保護(hù)。又如，在ROSCO鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)運營項目中因公共部門沒有進(jìn)行科學(xué)合理評估，低估項目資產(chǎn)市場價格，導(dǎo)致政府以18億英鎊出售的ROSCO項目兩年內(nèi)被承包商以27億英鎊再次轉(zhuǎn)售，承包商凈獲利9億英鎊，導(dǎo)致公共部門利益受損。
三是項目收費過高遭到公眾反對，最終導(dǎo)致項目收回。1995年，私人部門獲蘇格蘭政府特許經(jīng)營權(quán)修建了斯凱島大橋（the Skye Bridge）。在該項目中私人部門享有政府補貼及大橋收費權(quán)，當(dāng)時將大橋收費價格定為每輛汽車5.7英鎊。這一價格與歐洲同類型大橋相比收費最高。高昂的通行費遭到民眾大規(guī)模的游行反對。迫于壓力，蘇格蘭政府于2004年宣布買回斯凱島大橋并取消收取通行費。
?。ǘ┘幽么?br />
加拿大在交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目上實行類似于英國和澳大利亞的管理制度，且擁有非常成功的實踐和經(jīng)驗，但在涉及高速公路私有化時卻深受美國影響，并產(chǎn)生了一些問題：一是政府私有化推進(jìn)速度過快，以至于對長期公共利益考慮不周。1999年，加拿大安大略省保守黨政府效仿美國芝加哥等地的做法，將407號高速公路以租賃方式出售給私人公司長達(dá)99年。私人公司僅支付31億美元便獲得407號高速公路的收費定價權(quán)和收費權(quán)。出售后私人公司先后6次提高通行費標(biāo)準(zhǔn)。高額的費用不僅造成臨近公路過度擁堵更是引起公眾不滿。為此，政府?dāng)M通過另行支付4000萬美元換取承包商的降價，但租賃協(xié)議已經(jīng)使政府失去了對該項目的控制權(quán)。由于政府過快推進(jìn)私有化致使項目以不合理的低價出售，在出售兩年半后，私人公司將該項目以政府出售價的兩倍再次轉(zhuǎn)讓給另一家私人公司。二是為達(dá)到預(yù)期的物有所值目標(biāo)而進(jìn)行不合理計算。連接愛德華王子島與加拿大內(nèi)陸的聯(lián)邦大橋PPP項目在方案設(shè)計時為達(dá)到預(yù)期物有所值目標(biāo)而存在一些錯誤計算。在聯(lián)邦大橋建成運營后，政府停止了臨近輪渡服務(wù)，并將政府對輪渡的補貼給予了聯(lián)邦大橋特許經(jīng)營者，以補貼過橋通行費的不足，同時還允許特許經(jīng)營者在獲得輪渡補貼基礎(chǔ)上向使用者收取每輛車高達(dá)8美元的通行費。1999年，加拿大審計署在審計時提出該項目在計算PSC[①]值時存在著一系列問題，包括：加入輪渡補貼不正確；融資成本4500萬美元大大超出實際融資費用；每輛車8美元的收費標(biāo)準(zhǔn)過高；一定額度的最低收入保障在客觀上也將需求風(fēng)險過多轉(zhuǎn)移給社會公眾；特許經(jīng)營協(xié)議中缺少對特許經(jīng)營者利潤上限的描述等。
?。ㄈ﹣喼?br />
過去二十多年來，亞洲地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較為旺盛，私人部門在該區(qū)域發(fā)展機(jī)會多，但也因面臨一系列問題導(dǎo)致PPP項目失?。阂皇枪膊块T機(jī)構(gòu)缺乏識別和管理PPP項目的能力。比如，在曼谷高架道路和軌道系統(tǒng)（The Bangkok Elevated Road and Track System，BERTS）項目中，政府沒有對項目進(jìn)行可行性分析。該項目投入施工建設(shè)后，在重疊地段遇到了其他在建的并行工程，嚴(yán)重拖延了工期。最后，只有13%的工程在規(guī)定的施工期內(nèi)完成。此外，在該項目中政府還表現(xiàn)為無法對項目技術(shù)進(jìn)行合理評估、審查薄弱、監(jiān)管低效率等。二是政府間利益沖突和政治風(fēng)險。巴基斯坦M9高速公路項目和印尼雅加達(dá)外環(huán)線項目是兩個典型案例。在M9高速公路項目中，中央政府和地方政府對項目的高速公路土地所有權(quán)和私有化爭論喋喋不休，最終該項目被終止。在印尼雅加達(dá)外環(huán)線項目中，由于受1997年亞洲金融危機(jī)影響，項目特許經(jīng)營承包商深陷債務(wù)危機(jī)，不得已將項目移交給印尼銀行重組機(jī)構(gòu)（Indonesian Bank Restructuring Agency，IBRA）。但是，在IBRA通過招投標(biāo)重新選擇出新的特許經(jīng)營承包商后，議會認(rèn)為招投標(biāo)存在受賄，最后該項目轉(zhuǎn)為由國有企業(yè)出資建設(shè)。三是項目實際需求不足無法覆蓋成本。例如，在老撾Ngone大橋項目中，盡管取代了之前的輪渡服務(wù)，但仍未能滿足最低需求要求（Minimum Demand Requirements）。由于不能吸引足夠的車流量和獲得足夠的收入以覆蓋投資成本，最終政府決定買回橋梁特許權(quán)。
三、失敗案例剖析：以美國三個收費公路為例
美國收費公路特許經(jīng)營期限普遍較長。因此容易在運營中后期出現(xiàn)較多問題導(dǎo)致PPP項目失敗。最常見的原因是與政府相關(guān)政策沖突，最終被收歸國有。下面選取三個項目予以分析。
?。ㄒ唬┘又?1號快速路（SR91）項目
加州交通部以及橙縣交通局與私營合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號快速路”項目簽訂了特許經(jīng)營合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項目的建設(shè)，包括設(shè)計、融資、建造以及運營和維護(hù)。“加州91號快速路”于1995年12月順利完工并投入使用，成為是美國交通史上的一個創(chuàng)舉：它是美國50年以來第一條利用私營資金建造的收費公路，是美國第一個使用浮動收費標(biāo)準(zhǔn)（采取擁堵定價收費方法）的收費公路，也是世界上第一個使用電子收費卡進(jìn)行全自動收費的公路。
根據(jù)特許經(jīng)營合同，主要有兩部分核心內(nèi)容：一是交易結(jié)構(gòu)。特許經(jīng)營合同規(guī)定在項目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運營權(quán)并獨享該項目的全部收益；項目最終造價是1.3億美金，其中包括2000萬CPTC的直接投資，其余為CPTC銀行貸款。二是重要條款。特許經(jīng)營合同中包含了一項非競爭條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競爭性的道路，或者升級、拓寬具有競爭性的現(xiàn)有道路；私營方CPTC稱這一項條款對保護(hù)項目的合理收益至關(guān)重要。這在當(dāng)時國際上的高速公路特許經(jīng)營項目中也是一種常見的做法。
在項目運營頭5年，很多使用者出于項目公共利益考慮，普遍支持采取擁堵定價方法。但在項目運營5年后，高峰時期使用率一度下降至預(yù)測值的43%。高速公路使用率下降帶來兩個負(fù)面結(jié)果：一是免費車道擁堵程度成倍增加；二是為了彌補損失，特許經(jīng)營者會提高收費標(biāo)準(zhǔn)，這一舉措將違反了特許經(jīng)營協(xié)議中描述的收費標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定。
當(dāng)?shù)亟煌ú块T（加利福尼亞交通部）考慮免費車道在高峰時期交通量增加會發(fā)生安全問題，被迫開始考慮擴(kuò)大免費車道通行能力計劃。特許經(jīng)營者不接受公共機(jī)構(gòu)提出的安全評估，認(rèn)為擴(kuò)容計劃違背了政府承諾的“非競爭性”條款，以此為依據(jù)反駁公共機(jī)構(gòu)提出的“安全問題可高于非競爭性條款”的說法。公私雙方矛盾加劇，特許經(jīng)營者向法院提起了反對擴(kuò)容計劃的法律訴訟。最終，法院依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議條款支持特許經(jīng)營者的訴求，并明確公共機(jī)構(gòu)要想完成擴(kuò)容計劃必須先贖回SR91高速公路項目。公共機(jī)構(gòu)最終于2002年以近2.1億美元（比項目造價高出8000萬美元）的價格回購了“加州91號快速路”，才得以解決非競爭條款的限制。
?。ǘ┛泼字Z哥倫比亞收費公路
科米諾哥倫比亞收費公路（Comino Colombia Toll Road, CCTR）以墨西哥為起點、途徑拉雷多（Laredo）地區(qū)進(jìn)入美國境內(nèi)，是由墨西哥進(jìn)入美國的國際跨境交通援助項目。該項目建成后在實踐中面臨其他項目中少見的兩個政策風(fēng)險，導(dǎo)致交通量沒有達(dá)到預(yù)計水平。一是當(dāng)?shù)卣l(fā)布墨西哥卡車在美國境內(nèi)自由通行的限制令，對從墨西哥入境的車輛繼續(xù)執(zhí)行限制措施。這就使得墨西哥車輛不得不在接近美國的墨西哥邊境卸下所有貨物，然后使用美國籍卡車將貨物轉(zhuǎn)載并送至目的地。對于等待轉(zhuǎn)載貨物的美國卡車司機(jī)而言，為了生活方便，即使是多繞幾英里也更愿意在接近旅館或卡車車場地集中，而不是在沒有這些設(shè)施的收費公路附近。在政府限制令下，該公路的交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。另一風(fēng)險是在美國和墨西哥邊境新建了一座跨境橋梁，該橋梁也是為跨境而修建的交通設(shè)施，設(shè)計容量為由墨西哥進(jìn)入美國三個邊境關(guān)卡交通總量的五分之四。
由于上述兩個因素，導(dǎo)致了科米諾哥倫比亞收費公路交通量從5000輛/日下降到1300輛/日。由于交通量的持續(xù)下降，使得從2003年開始運營的收費公路項目只經(jīng)歷三年就被取消，最終由公共部門回購。
（三）加州南部灣區(qū)SR-125收費公路
加利福尼亞州南部灣區(qū)SR-125公路是一條將美國墨西哥州邊境線連接到區(qū)域高速公路網(wǎng)的收費公路。項目的建設(shè)有助于完善圣地亞哥公路網(wǎng)，填補缺失路段；減少交通擁堵和行駛時間，尤其是圣地亞哥郊區(qū)包括拉維斯塔市；提高南部灣區(qū)交通流動性；為居民和企業(yè)提供在美國和墨西哥邊境兩側(cè)就業(yè)中心之間的通道。
該項目前期因資金不足，經(jīng)歷了漫長的規(guī)劃立項階段。該項目規(guī)劃由加州交通部于1960年初通過確定，但由于資金不足，該項目計劃于1976年被從區(qū)域項目計劃中刪除。1984年，圣地亞哥政府協(xié)會（SANDAG）和該地區(qū)城市規(guī)劃組織將該項目再次納入?yún)^(qū)域交通規(guī)劃中，但沒有確定建設(shè)資金來源。直到1988年，一個新的稅收項目經(jīng)投票通過用來支持“跨交通網(wǎng)”運輸項目。這一稅收項目只為SR-125項目北段桑米格爾（San Miguel）連接段公路提供資金，不提供SR-125項目南段資金。為促進(jìn)私人部門參與公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加州議會于1989年法案680號（PPP法）頒布?；谠摲ò福?991年加州將該項目特許經(jīng)營權(quán)授予給私人部門用來建造一條由私人融資和經(jīng)營的收費公路，具體采取DBFO模式。私人部門為加利福尼亞運輸公司等企業(yè)組成的聯(lián)合體（CTV財團(tuán)）35年的特許經(jīng)營期限（到2041年），并約定項目期滿后將設(shè)施等無償轉(zhuǎn)移給加州交通運輸部門，期滿前加州政府不會介入控制該項目。自簽訂協(xié)議后，該項目花了九年時間才最終通過環(huán)境評估和土地征用。為了減少投資，CTV財團(tuán)將該項目出售給新的投資者——澳大利亞麥格理集團(tuán)（Macquarie）。2003年9月，SR-125項目開始建設(shè)南段，總投資6.35億美元，授予特許經(jīng)營者35年特許經(jīng)營期限?？偼顿Y中銀行貸款4億美元，聯(lián)邦貸款1.4億美元，余下部分0.95億美元由私人部門Macquarie出資。銀行貸款等融資主要通過未來通行費收入償還，還包括一部分州稅收收入和聯(lián)邦資金。
該項目在建設(shè)后期又在融資方面遇到困難。加州議會于1989年頒布的法案680號。一開始，加州確定了四個PPP試點項目，但只有其中兩個（包括SR-125南段收費公路項目）具體開展實施。其他兩個項目因缺乏財政資金等原因沒有實施。具體是由于法案認(rèn)為通行費收入是開展PPP項目的主要收入來源，不允許聯(lián)邦資金用于這些項目。在這種情況下，由聯(lián)邦貸款資助的部分只能被用于還本付息，并不能作為州政府直接補貼資金。這對已實施開工的SR-125南段項目的融資而言是一項很大地限制。最終該法案于2002年被廢除，2006年新法案的頒布促進(jìn)了4個由政府牽頭的PPP項目的進(jìn)展。SR-125項目最終于2007年通車。
四、交通PPP項目失敗原因總結(jié)及帶來的影響
基于以上部分的探討，可以歸納總結(jié)出全球各地PPP項目失敗的主要原因及不利影響有以下幾方面：
一是政府部門有關(guān)立法不符合項目實際需求以及處理環(huán)境評估前期工作不及時，直接影響項目進(jìn)程。例如，在加州南部灣區(qū)SR-125收費公路中，為了推進(jìn)PPP項目實施加州專門頒布680號PPP法案，但該法案中對私人部門參與PPP項目時融資過于苛刻，聯(lián)邦貸款資助資金不能直接作為州補貼資金而只能用于還本付息，以至于無法有效促進(jìn)項目推進(jìn)，最終該法案被廢除而告終；同樣在該項目中，私人資本耗費了大量時間（九年）和資金才通過環(huán)境影響評估和土地征用，給項目造成較大損失。按經(jīng)驗表明，在處理環(huán)境影響評估和土地征用，公共部門應(yīng)該起到一個更好的角色。
二是政府部門因缺乏有效預(yù)測評估等經(jīng)驗在合同條款中設(shè)定不合理，導(dǎo)致在項目情況發(fā)生變化時難以平衡特許經(jīng)營者及社會公眾的利益。交通PPP項目特許經(jīng)營合同通常是長達(dá)幾十年的協(xié)議，雙方都需要在遵循具體協(xié)議條款基礎(chǔ)上履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，因此合同條款設(shè)計不合理，直接造成公私雙方在后續(xù)合作中出現(xiàn)矛盾以至于出現(xiàn)利益受損。具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府主動放棄應(yīng)有權(quán)利。例如，加拿大407高速公路項目中政府因缺乏對公眾利益長期考慮而放棄了收費定價權(quán)，導(dǎo)致私人部門先后數(shù)次提高通行費標(biāo)準(zhǔn)，造成公共產(chǎn)品沒有發(fā)揮服務(wù)公眾的作用，影響社會利益；英國斯凱島大橋項目中，私人部門享有政府補貼和大橋收費權(quán)，但因收費標(biāo)準(zhǔn)過高遭到公眾強烈反對。另一方面，政府交通量或收入預(yù)測誤差過大。例如，加州SR 91快速路因預(yù)測偏差太大，致使政府執(zhí)行政策前后不一致；英法海底隧道項目政府忽略了競爭性替代品輪渡的競爭優(yōu)勢加之輪渡價格幾次降價，導(dǎo)致實際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期水平，最終無法償還債務(wù)而破產(chǎn)；老撾Ngone大橋最終能夠收入無法覆蓋成本最終政府贖回項目；捷克D5高速公路等中東歐項目最終導(dǎo)致項目可行性低、取消招標(biāo)。
三是政府與私人部門關(guān)系過密對項目充分競爭目標(biāo)的實現(xiàn)和政府有效監(jiān)管不利。在PPP項目前期階段，政府與潛在投資人通常會有較為頻繁的接觸，但如果投資人與政府的關(guān)系過于緊密，或者投資人具有較強政治關(guān)系，這將直接導(dǎo)致項目招標(biāo)無法實現(xiàn)充分競爭目標(biāo)，政府部門在談判和項目實施過程中非但不能發(fā)揮充分的監(jiān)管能力和相應(yīng)的制衡能力，反而處于劣勢地位。例如，加蓬Transgabonais鐵路PPP項目、捷克D47高速公路等都是典型的案例。
四是私人部門管理不力直接影響項目運營成敗。PPP模式改變傳統(tǒng)由政府部門供給變?yōu)榻挥伤饺瞬块T提供，因此有學(xué)者將PPP定義為一項偉大的制度變革。因此，私人部門經(jīng)營管理能力的好壞直接決定了PPP項目的成敗。前述英國倫敦地鐵項目因聯(lián)合體參與企業(yè)過多且沒有形成合力，反而因為利益出發(fā)點各異經(jīng)常引起沖突，加之頻頻更換管理者，缺乏很好的管理機(jī)制，對整個項目無法進(jìn)行有效管理，引起公眾不滿，最終項目被收歸國有。
五、國外失敗教訓(xùn)對中國政府的借鑒與啟示
一是提高政府部門專業(yè)化水平和監(jiān)管能力。實踐PPP模式是一項技術(shù)性和專業(yè)性都非常強的工作。盡管我國交通領(lǐng)域在多年來實踐BOT、BOT+EPC等模式積累了豐富的經(jīng)驗，但按照當(dāng)前國家推行的PPP的要求看，無論是在操作程序上還是專業(yè)技能方面，都增加很多技術(shù)要求。此外，項目采用PPP模式政府在其中的角色發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，由過去的運動員變成了裁判員，對政府部門的監(jiān)督管理能力提出了更高要求。鑒于此，在國家及交通行業(yè)大力推行PPP的背景下，我國有關(guān)部門應(yīng)加強對政策文件的解讀和理解；做好PPP項目前期可行性論證、潛在投資人市場、財政可支付能力等方面項目成熟度分析；熟悉招標(biāo)流程，掌握與社會資本談判的技巧和能力；掌握特許經(jīng)營協(xié)議等法律知識；并構(gòu)建完善的項目監(jiān)管機(jī)制、配備充足的監(jiān)管人員。
二是完善并設(shè)計靈活的PPP立法、提高政府履職效率。當(dāng)前各級政府在推廣PPP面臨著一系列困難，包括工作協(xié)調(diào)難、操作實施難、傳統(tǒng)融資渠道難等。解決這些問題急需進(jìn)一步健全相關(guān)法律法規(guī)。建議有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)PPP、特許經(jīng)營等有關(guān)立法工作，并注重立法在合理范圍內(nèi)的靈活性，積極引導(dǎo)社會資本更好地參與，促進(jìn)公私雙方合作開展PPP項目。此外，為了加快項目簽約落地，政府應(yīng)當(dāng)提高工作效率，設(shè)立專門的PPP管理部門，處理PPP項目相關(guān)協(xié)調(diào)事務(wù)，并在項目前期許可、評估等諸多程序環(huán)節(jié)中能簡化審批流程和環(huán)節(jié)，提高項目運作效率。
三是提高項目透明度、實現(xiàn)項目充分競爭。PPP項目的成功很大程度上依賴于引入的私人部門技術(shù)、管理能力及雄厚的財力，政府通過招標(biāo)等競爭性方式讓多家私人機(jī)構(gòu)參與競爭，從競爭中選取最適合條件的私人機(jī)構(gòu)作為合作者。因此，在項目各個運作環(huán)節(jié)上保證公開透明、實現(xiàn)充分競爭是選擇最優(yōu)私人部門的基礎(chǔ)，同時也為政府對私人部門開展有效監(jiān)督提供良好的條件。政府部門應(yīng)構(gòu)建有效的監(jiān)管機(jī)制包括對私人部門管理組織架構(gòu)設(shè)計、財務(wù)信息披露等，充分發(fā)揮專業(yè)部門的作用，維護(hù)好政府利益和公共利益。
四是設(shè)置明確且富有彈性的合同條款。PPP模式下政府與社會資本通過合同結(jié)成穩(wěn)定契約關(guān)系，是一種長期合約關(guān)系。在項目長達(dá)十幾年甚至幾十年中，經(jīng)濟(jì)狀況變化會導(dǎo)致項目收益與預(yù)期發(fā)生偏差，甚至相關(guān)法律政策也會發(fā)生變化。合同中必須設(shè)置各種情況下政府方和社會資本方明確的責(zé)任歸屬，雙方應(yīng)嚴(yán)格地按照法律條款約束履約。對于無法預(yù)計到的事項，設(shè)定靈活、富有彈性且兼顧各主體方利益的條款，確保項目順利進(jìn)行。
五是充分考慮未來政策市場變化合理分配風(fēng)險。任何涉及使用風(fēng)險的項目都不得不考慮政府相關(guān)政策變化和市場變化所帶來的影響。在實踐中，建設(shè)其他分流的公路、或當(dāng)?shù)毓凡季趾徒煌ü芾戆l(fā)生變化、或增減收費站和收費標(biāo)準(zhǔn)等都會影響項目收益。所有這些風(fēng)險往往難以在事前考慮到，那么出現(xiàn)風(fēng)險該由誰承擔(dān)？從風(fēng)險共擔(dān)原則來看，由于在一定范圍內(nèi)路網(wǎng)改變?nèi)缧略鲚o助道路使得投資者從中受損，相應(yīng)的受損也需要政府部門承擔(dān)；對于全國性或普遍性政策變化帶來項目風(fēng)險，如燃油價格增加普遍性減少交通量，一般由投資者來承擔(dān)。
[①] 公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內(nèi),政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值。
