境外PPP運(yùn)營(yíng)案例分析
2017-12-26
案例一：阿爾巴尼亞首都地拉那國(guó)際機(jī)場(chǎng)
1.項(xiàng)目背景和概況
機(jī)場(chǎng)是阿爾巴尼亞連接歐洲和巴爾干半島的最重要交通運(yùn)輸線，因此，阿爾巴尼亞政府重視改善地拉那國(guó)際機(jī)場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)狀況。為建設(shè)一個(gè)具有歐洲標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際機(jī)場(chǎng)，同時(shí)受制于有限的融資能力，阿爾巴尼亞政府選擇采用PPP模式建設(shè)。
機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃和建設(shè)采用英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。2005年5月6日，實(shí)施第一期改擴(kuò)建工程，建設(shè)內(nèi)容包括新建航站樓、長(zhǎng)7公里的機(jī)場(chǎng)公路、新貨運(yùn)中心、新停車場(chǎng)以及污水處理廠，項(xiàng)目投資共5000萬(wàn)歐元。機(jī)場(chǎng)公路于2005年11月通車，新航站樓于2007年3月21日竣工。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)方
2004年12月，該項(xiàng)目簽訂20年期的特許經(jīng)營(yíng)合約，以BOOT（建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）形式轉(zhuǎn)讓給由數(shù)家航空公司和金融機(jī)構(gòu)組成的德國(guó)－美國(guó)合資的公司：地拉那機(jī)場(chǎng)合作伙伴SHPK（Tirana Airport Partners SHPK，簡(jiǎn)稱TAP）。
特許協(xié)議的內(nèi)容包括：地拉那特雷莎修女國(guó)際機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許權(quán)獲得者的任務(wù)包括設(shè)計(jì)、融資、安裝、建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理和在舊機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)上發(fā)展新的終端建筑設(shè)備。
本項(xiàng)目是典型的特許權(quán)模式，根據(jù)阿爾巴尼亞國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)際采購(gòu)法》實(shí)施。20年后，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)及相關(guān)業(yè)務(wù)將轉(zhuǎn)交給阿爾巴尼亞公共工程和交通運(yùn)輸部。
地拉那機(jī)場(chǎng)合作伙伴TAP獲得機(jī)場(chǎng)收入并承擔(dān)作為私營(yíng)部門的責(zé)任。TAP必須保證合約全部履行，根據(jù)合約內(nèi)容提供服務(wù)和設(shè)施，并在合約開(kāi)始前支付300萬(wàn)歐元預(yù)付款。
在地拉那國(guó)際機(jī)場(chǎng)合約中，采購(gòu)方有與受讓方談判達(dá)成合約的權(quán)利，在被認(rèn)為是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有利的前提下，可修改合約條款和條件。
（1）特許權(quán)授予方（公共部門）
此項(xiàng)目由阿公共工程和交通運(yùn)輸部推動(dòng)，是國(guó)家層面的責(zé)任主體。公共工程和交通運(yùn)輸部建立了一個(gè)委員會(huì)和工作組，負(fù)責(zé)審核和評(píng)價(jià)企業(yè)提交的投標(biāo)書(shū)。
自2000年起，阿爾巴尼亞政府的交通運(yùn)輸發(fā)展策略優(yōu)先考慮與歐洲連接的交通項(xiàng)目。在此背景下，阿爾巴尼亞政府已開(kāi)始優(yōu)先改善地拉那國(guó)際機(jī)場(chǎng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)狀況。機(jī)場(chǎng)交通發(fā)展的主要目標(biāo)是通過(guò)國(guó)際航線的運(yùn)營(yíng)，建立與大多數(shù)歐洲國(guó)家和巴爾干半島國(guó)家的連接。
?。?）特許權(quán)獲得者（私營(yíng)部門）
特許權(quán)獲得公司由一個(gè)財(cái)團(tuán)組成，包括：
①豪赫蒂夫機(jī)場(chǎng)股份有限公司，這是全球私人機(jī)場(chǎng)投資領(lǐng)軍者；
?、诘聡?guó)投資與開(kāi)發(fā)有限公司，作為復(fù)興信貸銀行集團(tuán)的成員，其主要從事于歐洲企業(yè)融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及出口融資、歐洲海外公司參與的大型項(xiàng)目投資；
?、郯柊湍醽?mdash;美國(guó)企業(yè)基金，由美國(guó)政府創(chuàng)辦，旨在支持阿爾巴尼亞私人部門發(fā)展的基金。各自所占的股份為：豪赫蒂夫機(jī)場(chǎng)有限公司47%；德國(guó)投資與開(kāi)發(fā)有限公司31.7%；AAEF：21.3%。
3.融資模式
項(xiàng)目資金由歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、阿爾巴尼亞阿爾法銀行和德國(guó)DEG銀行提供。歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行向地拉那國(guó)際機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目提供了2260萬(wàn)歐元貸款。另外2430萬(wàn)歐元貸款由DEG銀行、阿爾法銀行和美國(guó)阿爾巴尼亞銀行提供。
案例二：普雷西迪奧風(fēng)景公路
1.項(xiàng)目背景及概況
普雷西迪奧風(fēng)景公路（Presidio Parkway）位于美國(guó)舊金山金門大橋南端，是舊金山濱海區(qū)經(jīng)普雷西迪奧直通金門大橋南端的道路。長(zhǎng)約2.5公里，投資約8億歐元，為PPP模式融資項(xiàng)目。
該項(xiàng)目由舊金山交通管理局和加利福尼亞運(yùn)輸部聯(lián)合提出，其建設(shè)目的是為取代1936年建成的2.4公里長(zhǎng)的多爾路（Doyle Drive）。
2015年道路建設(shè)完成后，從金門大橋西部到布羅德里克街的東部將改為收費(fèi)段道路。
為獲得聯(lián)邦政府的基金支持、縮短道路因施工的關(guān)閉時(shí)間，項(xiàng)目建設(shè)分為兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段通過(guò)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)－采購(gòu)－建設(shè)（EPC）模式實(shí)施；第二階段通過(guò)PPP模式建設(shè)，是加利福尼亞州第一個(gè)采用PPP模式運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，本文主要描述第二階段建設(shè)內(nèi)容。
2013年啟動(dòng)第二階段的建設(shè)，完成普雷西迪奧風(fēng)景公路的其余部分建設(shè)內(nèi)容，包括南向行駛普雷西迪奧高架橋和貝特利隧道，以及與普雷西迪奧相連的新吉拉爾路。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)各方
由Hochtief PPP solutions美分公司主導(dǎo)的財(cái)團(tuán)，于2012年完成項(xiàng)目融資。豪赫蒂夫的美國(guó)分公司和Meridiam基礎(chǔ)設(shè)施基金共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和部分融資。雙方在特許公司Golden Link Concessionaire各擁有50%的股份。特許經(jīng)營(yíng)期33.5年（2012-2045年）。
3.項(xiàng)目融資
項(xiàng)目第二階段總投資額為3.6億美元，資金主要來(lái)源于政府援助、銀行借款、私人融資等。交通基礎(chǔ)設(shè)施融資和創(chuàng)新法案（TIFIA）援助貸款為1.5億美元，分兩批。貸款A(yù)為8980萬(wàn)美元的短期貸款，在基本完工時(shí)以階段性付款快速償還。貸款B為6020萬(wàn)美元的長(zhǎng)期貸款，在28年內(nèi)，每季度可利用的非聯(lián)邦部分償還GLC。
TIFIA貸款將通過(guò)項(xiàng)目抵押滯留權(quán)擔(dān)保。
案例三：法國(guó)南部大西洋高速鐵路
1.項(xiàng)目背景和概況
南大西洋高速鐵路（South Europe Atlantic High-speed Railway，簡(jiǎn)稱SEA高速鐵路）連接法國(guó)圖爾市和波爾多市，加強(qiáng)了法國(guó)東部地區(qū)與大西洋海岸的聯(lián)系，可減少這些區(qū)域主要道路和城鎮(zhèn)的擁堵。同時(shí)，由于鐵路的比較優(yōu)勢(shì)，將減少二氧化碳排放減少，有利于環(huán)境保護(hù)。
SEA項(xiàng)目新建鐵路340公里（包括302公里高速鐵路及38公里與既有鐵路的連接線），運(yùn)營(yíng)速度320公里/小時(shí)。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)方
近年來(lái)，為加速法國(guó)鐵路網(wǎng)建設(shè)，迫切需要加大籌資力度。2006年，法國(guó)政府授權(quán)法國(guó)鐵路網(wǎng)公司（RFF）采用PPP模式進(jìn)行融資，為本項(xiàng)目的成功實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。法國(guó)政府在該P(yáng)PP項(xiàng)目中的作用體現(xiàn)在：
?。?）為特許方的銀行貸款提供擔(dān)保；
?。?）制定鐵路運(yùn)營(yíng)安全規(guī)章；
?。?）制定鐵路線路使用費(fèi)構(gòu)成原則和費(fèi)率表。
SEA項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方（LISEA），特許經(jīng)營(yíng)期50年。COSEA（南部歐洲太平洋線建筑公司）負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和建設(shè)，MESEA（南部歐洲太平洋線維修公司）負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
3.項(xiàng)目融資
萬(wàn)喜集團(tuán)的成功融資得益于歐洲發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，尤其是私人金融資本市場(chǎng)以及萬(wàn)喜在歐洲的強(qiáng)大資本基礎(chǔ)。每年通過(guò)發(fā)行企業(yè)可轉(zhuǎn)債券和向私人募集的資金占到公司總資產(chǎn)的60%以上。
SEA項(xiàng)目總投資78億歐元，為歐洲目前正在實(shí)施的最大PPP項(xiàng)目。
SEA項(xiàng)目融資得到法國(guó)政府擔(dān)保，這也是首次受益于法國(guó)政府對(duì)大型PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資鼓勵(lì)政策。
案例四：莫斯科－圣彼得堡收費(fèi)公路
1.項(xiàng)目背景及概況
莫斯科－圣彼得堡已有的M10公路大部分路段運(yùn)力不足，已達(dá)能力極限。部分區(qū)域道路變窄，僅為兩車道，導(dǎo)致?lián)矶?，增加了運(yùn)輸成本，阻礙了所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
此外，M10公路因經(jīng)常穿越居住區(qū)，降低了運(yùn)輸速度，不僅導(dǎo)致運(yùn)輸成本增加，而且使居民區(qū)的環(huán)境惡化，并給運(yùn)輸安全帶來(lái)隱患。因此，俄羅斯聯(lián)邦交通運(yùn)輸部準(zhǔn)備采用PPP模式修建莫斯科－圣彼得堡收費(fèi)公路，以實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：
（1）實(shí)現(xiàn)莫斯科和圣保羅高速公路的有效連接；
?。?）減少運(yùn)輸成本，改善服務(wù)質(zhì)量；
（3）增加莫斯科和圣保羅運(yùn)輸樞紐運(yùn)營(yíng)效率和貨物周轉(zhuǎn)率；
?。?）改善建設(shè)合約關(guān)系類型，包括建設(shè)階段非預(yù)算類資金的投資。
莫斯科－圣彼得堡收費(fèi)公路第一階段項(xiàng)目起始于莫斯科環(huán)路（MKAD，Moscow Ring Road）全長(zhǎng)43公里。公路建成后可以大大緩解當(dāng)前連接莫斯科謝烈梅杰沃機(jī)場(chǎng)和市中心之間M10公路的擁堵。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)各方
2009年7月，以萬(wàn)喜特許經(jīng)營(yíng)公司為牽頭公司的西.特許經(jīng)營(yíng)公司LLC財(cái)團(tuán)獲得莫斯科－圣彼得堡收費(fèi)公路第一階段項(xiàng)目的特許權(quán)合約。合約內(nèi)容包括設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
特許權(quán)合約的主要參與方包括：
N-Trans LLC：俄羅斯最大的私人運(yùn)輸公司。2008年10月，萬(wàn)喜宣布N-Trans與NWCC LLC成為合作伙伴。
西北特許經(jīng)營(yíng)公司：為參與特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)成立的公司，成立于2007年，為萬(wàn)喜特許經(jīng)營(yíng)俄羅斯分公司所有。
萬(wàn)喜特許經(jīng)營(yíng)俄羅斯分公司：由萬(wàn)喜特許經(jīng)營(yíng)SA（法國(guó)）（25%）、萬(wàn)喜特許經(jīng)營(yíng)Vosstran Russie（法國(guó)）（25%）和Sunstone Holding（塞浦路斯）（50%）共同所有。
3.項(xiàng)目融資
項(xiàng)目總投資額15億歐元，其中一半由俄羅斯國(guó)有投資基金擔(dān)保，剩余部分來(lái)自國(guó)際金融進(jìn)市場(chǎng)的股權(quán)和債券投資。該項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)部收益率14.8％。項(xiàng)目初期參與融資的銀行有俄羅斯兩家國(guó)有銀行（Sberbank有限公司和Vnesheconombank）為NWCC提供10.5億美元有擔(dān)保的企業(yè)組合貸款，時(shí)間為20年；歐洲投資銀行（European investment bank，簡(jiǎn)稱EIB）和歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（European bank for Reconstruction and Development，簡(jiǎn)稱 EBRD）兩家國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。
由于線路穿過(guò)Khimki森林公園，野生物資源豐富的自然保護(hù)區(qū)及當(dāng)?shù)鼐用竦木奂?，?xiàng)目遭到多方反對(duì)。2010年10月，在歐洲國(guó)會(huì)的會(huì)議上，EIB和EBRD雙方已經(jīng)確定停止參與該項(xiàng)目。2011年1月正式公布，停止參與項(xiàng)目。
對(duì)我國(guó)企業(yè)境外PPP項(xiàng)目的建議
一、培育PPP項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)
為幫助國(guó)內(nèi)承包企業(yè)“走出去”承攬PPP項(xiàng)目，建議成立國(guó)家層面或者行業(yè)性的PPP特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，逐步培養(yǎng)中國(guó)的PPP特許經(jīng)營(yíng)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)人員和專家力量，為國(guó)內(nèi)承包企業(yè)投資國(guó)際PPP項(xiàng)目提供技術(shù)支持服務(wù)，同時(shí)，可以作為一個(gè)PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)、經(jīng)驗(yàn)交流和人才培訓(xùn)的平臺(tái)，滿足中國(guó)承包企業(yè)參與國(guó)際PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的需要。
二、建立PPP項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制
PPP投資項(xiàng)目工期長(zhǎng)、投資大，不確定因素多，可能面臨來(lái)自多方面的風(fēng)險(xiǎn)，比如政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等。為支持中國(guó)企業(yè)“走出去”承攬國(guó)際PPP項(xiàng)目，特別是在中國(guó)承包企業(yè)普遍缺乏特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的狀況下，需要制定一些政府審批、稅收、貸款、考核等方面的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)承包企業(yè)參與國(guó)際特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
三、完善國(guó)內(nèi)金融保險(xiǎn)體系
因?yàn)橹袊?guó)國(guó)內(nèi)金融和保險(xiǎn)體系不完善，中國(guó)承包商對(duì)外投資PPP項(xiàng)目時(shí)，很難按照國(guó)際上PPP項(xiàng)目有限追索慣例從國(guó)內(nèi)銀行融資或獲得擔(dān)保。
因此，推動(dòng)中國(guó)承包企業(yè)成功向PPP投資商轉(zhuǎn)型，首先需要加快健全和完善國(guó)內(nèi)金融體系和項(xiàng)目保險(xiǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目債務(wù)融資的有限追索，以便隔離項(xiàng)目公司與國(guó)內(nèi)總公司的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)合理轉(zhuǎn)移和分擔(dān)PPP項(xiàng)目公司的投資風(fēng)險(xiǎn)。
此外，應(yīng)針對(duì)不同類型的海外投資企業(yè)設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，提供差異化的金融服務(wù)，如離岸金融服務(wù)、提供股權(quán)融資、出口應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、海外資產(chǎn)抵押貸款等形式多樣的業(yè)務(wù)品種或設(shè)立海外PPP項(xiàng)目投資專項(xiàng)保險(xiǎn)基金，以支持中國(guó)企業(yè)參與國(guó)際PPP項(xiàng)目。
另外，國(guó)有銀行、地方所有銀行、民營(yíng)銀行等不同銀行應(yīng)加快“走出去”步伐，拓寬境外銀行分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類型，為境外的中資特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供完善的金融服務(wù)。
四、擴(kuò)大PPP項(xiàng)目融資渠道
作為項(xiàng)目融資的一種方式，國(guó)外成功的PPP經(jīng)營(yíng)企業(yè)通常都得益于金融機(jī)構(gòu)的大力支持。如法國(guó)國(guó)內(nèi)和歐洲許多商業(yè)銀行、投資銀行等組成的銀團(tuán)為萬(wàn)喜許多PPP項(xiàng)目提供了大量的融資，使得項(xiàng)目得以成功實(shí)施。
除了銀團(tuán)融資外，國(guó)外特許經(jīng)營(yíng)商還依托上市公司和成熟資本市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，擁有很多便捷融資渠道。但中國(guó)的銀行一般不接受以BOT/PPP合同作為項(xiàng)目融資擔(dān)保，以境外BOT/PPP項(xiàng)目資產(chǎn)作為貸款的抵押擔(dān)保幾乎不可能。
五、與國(guó)際企業(yè)合作承擔(dān)PPP項(xiàng)目
由于PPP項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目自身?yè)?dān)保，實(shí)行“有限賠償”，所以特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信譽(yù)和項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)取得國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款至關(guān)重要。
雖然中國(guó)的承包企業(yè)具有豐富的境外大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的施工經(jīng)驗(yàn)，但缺少經(jīng)營(yíng)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資項(xiàng)目的合作機(jī)會(huì)也不多，因此，為了獲得國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，中國(guó)承包企業(yè)初期可選擇與國(guó)際大型工程公司合作參與PPP項(xiàng)目，一方面有助于中國(guó)企業(yè)熟悉與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作流程，為以后獨(dú)自承擔(dān)PPP項(xiàng)目打下基礎(chǔ)；另一方面通過(guò)實(shí)際項(xiàng)目實(shí)踐，提高國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)承包企業(yè)的信用評(píng)級(jí)。
作者：許建華 韓信美。單位：中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司
