易赟：中國(guó)PPP的現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展
2017-12-27
PPP(政府和社會(huì)資本合作)自2013年底作為新生事物得到大力推廣，其產(chǎn)生之初與地方債有密切關(guān)系，被作為解決地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、規(guī)范地方政府債務(wù)管理之后解決地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)提供過(guò)程中間資金短缺的一種有效方式。
隨著兩年多的發(fā)展，PPP在解決地方政府債務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，同時(shí)也承擔(dān)著改革和發(fā)展的作用，并產(chǎn)生了一定的成效。
我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀
(一)PPP模式的概念
PPP的概念在國(guó)際上目前沒(méi)有一致定義，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。也就是說(shuō)，PPP是政府和社會(huì)資本進(jìn)行平等的合作。
(二)PPP模式的主要特征
把握PPP模式的概念后，很多人會(huì)提出疑問(wèn)，社會(huì)資本要求的回報(bào)率并不低，雖然是運(yùn)營(yíng)公益項(xiàng)目，不會(huì)有暴利。相對(duì)地方政府直接舉債建設(shè)來(lái)說(shuō)，從成本上看PPP模式似乎并不具有優(yōu)勢(shì)，為什么要推行PPP模式呢?這是因?yàn)镻PP具備以下基本特征。
1.物有所值
PPP模式考慮的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險(xiǎn)，包括定性評(píng)估(可行性、合理性、可完成性)和定量評(píng)估(公共部門(mén)比較值);評(píng)估結(jié)果一般作為是否采用PPP模式和確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的依據(jù)，以提高公共服務(wù)采購(gòu)的性?xún)r(jià)比。如果采用PPP模式?jīng)]有優(yōu)勢(shì)、不適合，就不采用。
2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
地方政府債務(wù)是地方政府的負(fù)擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)全部由地方政府承擔(dān);PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本雙方中最適宜管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)，能夠激勵(lì)各自發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更好地管理和控制風(fēng)險(xiǎn)。
3.全生命周期的管理
以前政府投資項(xiàng)目中政府參與前期項(xiàng)目審批，而在PPP項(xiàng)目中，政府要參與整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過(guò)程，雙方通過(guò)長(zhǎng)期合同來(lái)明確權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)服務(wù)提供的績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)，有激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。
4.關(guān)注服務(wù)而不僅僅是資產(chǎn)的建設(shè)
傳統(tǒng)投資模式下，政府把建設(shè)性資金一次投入;PPP模式下，政府在建設(shè)期間不付費(fèi)，在提供服務(wù)后基于項(xiàng)目表現(xiàn)逐年支付費(fèi)用。
5.競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)
一般都與兩個(gè)以上的優(yōu)先投標(biāo)者進(jìn)行談判，政府可以獲得談判優(yōu)勢(shì)、進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，而不是簡(jiǎn)單進(jìn)行價(jià)格比較。
6.鼓勵(lì)創(chuàng)新
PPP注重產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)現(xiàn)方式，所以如果社會(huì)資本能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性降低成本，可以獲得超額利潤(rùn)，這有利于鼓勵(lì)服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新。
(三)推廣PPP的背景和意義
從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)講，PPP不僅是改革的問(wèn)題，也成為發(fā)展的問(wèn)題，與現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)狀況息息相關(guān)。十八屆三中全會(huì)提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制……允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，以PPP帶動(dòng)財(cái)稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規(guī)范政府和市場(chǎng)的關(guān)系。時(shí)至今日，不管黨中央國(guó)務(wù)院還是各級(jí)地方政府，都把PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)民間投資重要的政策工具。
當(dāng)前推廣PPP的意義越來(lái)越重要。推廣PPP，有利于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量、效率，保障和改善民生;有利于政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，加快政府職能;有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力;還有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金的使用效益。
(四)推廣PPP的主要工作
一是立足體制機(jī)制變革，大力推進(jìn)理念轉(zhuǎn)變。二是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，不斷完善頂層制度設(shè)計(jì)。修訂了新《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，印發(fā)操作指南和合同指南、物有所值評(píng)價(jià)指引、項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法等。三是增強(qiáng)社會(huì)資本信心，創(chuàng)新完善保障政策。設(shè)立推廣1800億元中國(guó)PPP融資支持基金，創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)基金扶持政策，健全項(xiàng)目融資機(jī)制。四是積極培育統(tǒng)一市場(chǎng)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括推出兩批財(cái)政部的示范項(xiàng)目，通過(guò)示范項(xiàng)目的帶動(dòng)形成示范性、引領(lǐng)性;啟動(dòng)PPP管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了綜合信息服務(wù)平臺(tái)對(duì)PPP全生命周期進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理。
(五)我國(guó)PPP發(fā)展成效
通過(guò)幾年努力，目前我國(guó)地方入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到9285個(gè)，總投資10.6萬(wàn)億元，對(duì)拉動(dòng)投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。
2016年以來(lái)，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地加速，到6月底，全國(guó)項(xiàng)目落地率已經(jīng)達(dá)到23.8%，落地項(xiàng)目數(shù)增長(zhǎng)了619個(gè)，項(xiàng)目總投資額1萬(wàn)億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項(xiàng)目250個(gè)，新增項(xiàng)目總投資5000億元，項(xiàng)目落地速度顯著加快。在財(cái)政部?jī)膳?32個(gè)示范項(xiàng)目中，落地項(xiàng)目105個(gè)，占示范項(xiàng)目總數(shù)的45.3%，總投資3078億元，發(fā)揮了良好的示范引領(lǐng)作用。民營(yíng)資本參與率也穩(wěn)步提高，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已落地示范項(xiàng)目民營(yíng)資本參與率達(dá)39%;在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省，民營(yíng)資本參與達(dá)到60%。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下，PPP對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)民間投資發(fā)揮了積極作用。
PPP推廣中面臨的主要困難
作為新鮮事物，PPP只有兩三年的時(shí)間，還在探索和起步階段，推廣也面臨一些困難和問(wèn)題。
(一)認(rèn)識(shí)誤區(qū)仍然存在
1.對(duì)推廣PPP的根本目的認(rèn)識(shí)不夠一致
很多地方政府認(rèn)為PPP只是政府融資的一種手段，解決融資只是推廣PPP的目的之一，但其實(shí)PPP模式更重要的是利用社會(huì)資本的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、人才等資源，解決“怎樣干得好”的問(wèn)題，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效益，給社會(huì)公眾帶來(lái)更多實(shí)實(shí)在在的好處。
2.對(duì)PPP模式與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)系存在分歧
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行“錢(qián)貨兩清”原則，政府在取得服務(wù)的同時(shí)立即進(jìn)行支付，若采取延期付款方式，在3至5年內(nèi)逐年付款。部分基建項(xiàng)目的社會(huì)資本建成移交后，政府將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下的采購(gòu)資金作為還款來(lái)源，實(shí)質(zhì)上是政府購(gòu)買(mǎi)融資服務(wù)變異為BT(建設(shè)—移交)模式，加劇了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))明確，地方進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)只能通過(guò)舉債或PPP方式。在推廣PPP模式過(guò)程中，為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免演變?yōu)锽T模式，制度中明確項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期要在10年以上，政府參與公共服務(wù)生產(chǎn)全過(guò)程，事先明確產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付，才能納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、財(cái)政安排預(yù)算。
3.對(duì)于PPP項(xiàng)目收益和類(lèi)型的認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確
一些地方認(rèn)為只有向社會(huì)收費(fèi)的才是“好”項(xiàng)目，才能吸引社會(huì)資本。PPP項(xiàng)目本身收益由多項(xiàng)構(gòu)成，使用者收費(fèi)只是其中一部分，財(cái)政補(bǔ)貼、基金支持、資源補(bǔ)償?shù)榷际琼?xiàng)目收益來(lái)源，因此需要統(tǒng)籌考慮設(shè)計(jì)收益結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制。無(wú)論是現(xiàn)金流較好的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，還是完全靠政府補(bǔ)貼的政府付費(fèi)項(xiàng)目，只要合理搭建收益結(jié)構(gòu)，有良好的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)，社會(huì)資本都應(yīng)獲得相同水平的收益。
(二)項(xiàng)目實(shí)施需要規(guī)范
近半年來(lái)，地方財(cái)政部門(mén)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等紛紛反映，為了規(guī)避PPP管理程序，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)被泛化使用，對(duì)PPP產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，影響PPP規(guī)范推廣，可能成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。
具體形式為地方政府與投資人就公益類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的融、投、建、運(yùn)簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，同時(shí)由當(dāng)?shù)厝舜笞鞒鰶Q議將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期內(nèi)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)付費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政支出預(yù)算。還有的地方政府通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式和融資平臺(tái)公司簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，由平臺(tái)公司繼續(xù)做基建，政府從給予融資平臺(tái)融資擔(dān)保變?yōu)榧s定給平臺(tái)公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)付費(fèi)。這些方式可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資目的，還可以規(guī)避PPP的操作和審查流程，也不受PPP項(xiàng)目10%一般公共預(yù)算支出的限制，最后幾乎都做成拉長(zhǎng)版的BT、假股真?zhèn)?，形成地方政府的變相基礎(chǔ)設(shè)施分期付款舉債，可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)實(shí)際大幅度增長(zhǎng)。
(三)配套政策有待健全
PPP立法工作相對(duì)滯后，社會(huì)資本的合法權(quán)益缺乏法律保障。PPP項(xiàng)目政府劃撥用地作價(jià)出資、土地價(jià)值評(píng)估、出資后土地二級(jí)開(kāi)發(fā)等土地管理問(wèn)題尚無(wú)具體規(guī)定。存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型涉及的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、稅收政策等問(wèn)題均需研究明確。
目前立法工作正在抓緊推進(jìn)，下一步將積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，完善法律法規(guī)，健全財(cái)稅、土地管理等配套政策。
(四)退出機(jī)制需要完善
一些地方政府在推廣PPP過(guò)程中，重準(zhǔn)入保障，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出缺乏規(guī)范安排，需要補(bǔ)充完善。同時(shí)，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在PPP項(xiàng)目的推廣運(yùn)用還不夠，社會(huì)資本難以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期實(shí)現(xiàn)適時(shí)退出，影響了企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的熱情。
下一步深入推進(jìn)PPP工作思路
PPP當(dāng)前擔(dān)負(fù)重要的歷史使命，也擁有光明的前景。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視推進(jìn)PPP有關(guān)工作。今年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)下在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP工作的重要意義。
(一)PPP是踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手
PPP模式是以財(cái)政體制改革為基礎(chǔ)，牽引帶動(dòng)投融資體制、行政管理體制等改革的體制機(jī)制變革，是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、需求拉動(dòng)為輔的制度創(chuàng)新，能夠充分利用社會(huì)資本的技術(shù)、資源和管理優(yōu)勢(shì)，能夠有效解決傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式的弊端，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。
(二)PPP是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力的有力手段
PPP模式能夠有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的隱性壁壘和禁區(qū)，積極鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與競(jìng)爭(zhēng)提供公共服務(wù)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，釋放社會(huì)創(chuàng)新活力，激發(fā)和促進(jìn)民間投資，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力源(600405,股吧)。
我國(guó)大力推動(dòng)PPP模式，將加快立法進(jìn)程，落實(shí)扶持政策，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。目前已經(jīng)設(shè)立中國(guó)PPP融資支持基金，首期720億元已經(jīng)到位，今年年底前要完成500億元的投資目標(biāo)，這將提高PPP項(xiàng)目的融資可獲得性。同時(shí)，在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，對(duì)于公共服務(wù)類(lèi)資金優(yōu)先支持PPP的研究也在進(jìn)行之中。第三批PPP示范項(xiàng)目即將推出，財(cái)政部對(duì)前三期項(xiàng)目將加強(qiáng)督導(dǎo)，加快項(xiàng)目落地，完善項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的覆蓋和管理。
（作者系：財(cái)政部金融司五處副調(diào)研員）
