2023年3月14日，十四屆全國人大一次會議在京閉幕。其中表決通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》一經(jīng)發(fā)布，立即引起社會的廣泛關(guān)注。筆者以本輪國務(wù)院機構(gòu)改革中變動最大的金融機構(gòu)改革為切入視角，探討未來2-3年國資國企改革的四大趨勢：

　　趨勢一：事業(yè)單位改革將進一步深化

　　趨勢二：國有資產(chǎn)監(jiān)管將進一步統(tǒng)一

　　趨勢三：金控集團將進一步助力國企混改、上市

　　趨勢四：城投城建集團將進一步強調(diào)設(shè)計企業(yè)的盈利能力

　　作者 / 陳茹冰 天強管理顧問 業(yè)務(wù)總監(jiān)

　　改革開放以來，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2018年分別進行了八次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革，黨和政府為建立和完善結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政機關(guān)進行了堅持不懈的努力，國務(wù)院組成部門由1982年的100個削減為2018年的26個，且本輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院組成部門仍為26個。

　　而在本輪13項國務(wù)院機構(gòu)改革中，6項涉及金融機構(gòu)改革，幾乎占了一半。因此，業(yè)內(nèi)一致認為本輪金融機構(gòu)改革，是繼2017年成立“金穩(wěn)委”、2018年合并銀保監(jiān)會以來幅度最大的金融機構(gòu)改革。改革要點主要包括以下五點：

　　01

　　撤銷中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（簡稱“銀保監(jiān)會”，國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位）?? 組建國家金融監(jiān)督管理總局（國務(wù)院直屬機構(gòu)）

　　黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。因此，在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。

　　02

　　調(diào)整中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“證監(jiān)會”），國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位 ?? 國務(wù)院直屬機構(gòu)）

　　為強化資本市場監(jiān)管職責，證監(jiān)會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

　　03

　　企業(yè)債券由三部門分管（銀行間交易商協(xié)會負責監(jiān)管短融、中票等，證監(jiān)會負責公司債、發(fā)改委負責企業(yè)債） ?? 證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管

　　理順債券管理體制，將發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責劃入證監(jiān)會，由證監(jiān)會統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

　　04

　　國有金融市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離、統(tǒng)一監(jiān)管

　　為厘清金融監(jiān)管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構(gòu)和國有金融機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系，推進管辦分離、政企分開，把中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責。

　　05

　　金融管理部門工作人員統(tǒng)一按公務(wù)員管理

　　加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理。把中國人民銀行、金監(jiān)局、證監(jiān)會、國家外匯管理局及其分支機構(gòu)、派出機構(gòu)的工作人員納入國家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理，使用行政編制，執(zhí)行國家公務(wù)員工資待遇標準。

　　趨勢一

　　事業(yè)單位改革將進一步深化

　　2011年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》明確提出了事業(yè)單位改革時間表：2015年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；2020年，形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成中共特色公益服務(wù)體系。其中，對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。

　　本輪金融機構(gòu)改革將銀保監(jiān)會、證監(jiān)會轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；原銀保監(jiān)會、證監(jiān)會的工作人員，和中國人民銀行、國家外匯管理局一起納入公務(wù)員管理序列，延續(xù)了事業(yè)單位改革思路。

　　筆者預判，未來2-3年，隨著事業(yè)單位改革深化，仍為事業(yè)單位的設(shè)計院將加快“事轉(zhuǎn)企”改革進程。以規(guī)劃設(shè)計院為例，筆者在2019年盤點了一二線城市規(guī)劃體制改革狀況（詳見《49家地市級規(guī)劃院脫鉤改制進程盤點》），當時49家市級規(guī)劃設(shè)計院中仍有33家事業(yè)單位。經(jīng)過三年（2020年-2022年）國資國企改革，33家事業(yè)單位中15家已經(jīng)完成“事轉(zhuǎn)企”改革，其余18家中，部分設(shè)計院也正處于“事轉(zhuǎn)企”改革進程中。通過分析這33家事業(yè)單位近三年改革狀況，筆者總結(jié)現(xiàn)階段三條事業(yè)單位改革思路：

　　一是往行政機構(gòu)靠。

　　【案例：長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院】2017年經(jīng)長春機構(gòu)編制委員會批準，長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院更名為長春市規(guī)劃編制研究中心，加掛長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院牌子。目前是隸屬于長春市規(guī)劃和自然資源局的副局級事業(yè)單位。機構(gòu)定位為長春市規(guī)劃編制研究單位；人員規(guī)模近300人，經(jīng)市編委批準編制90余人。未來若公益類事業(yè)單位深化改革，這類設(shè)計院大概率會類似于證監(jiān)會從事業(yè)單位調(diào)整為政府內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)。

　　二是往經(jīng)營企業(yè)靠。絕大部分設(shè)計院采用這種方式。

　　【案例：保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院】其官網(wǎng)顯示仍為保定市人民政府直屬事業(yè)單位，而早在2021年保定市委召開全面深化改革委員會議上已經(jīng)通過了《保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院轉(zhuǎn)企改制框架方案》，2022年也注冊成立了市國資委100%控股的保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司。未來這類設(shè)計院的事業(yè)單位編制有可能會注銷或挪為他用。

　　三是分拆改革。

　　【案例：武漢市規(guī)劃研究院】武漢市規(guī)劃研究院是國內(nèi)成立最早、技術(shù)實力最強的規(guī)劃設(shè)計單位之一。2015年-2018年隨著事業(yè)單位改革的深化，武漢市規(guī)劃設(shè)計研究院分拆為武漢市規(guī)劃研究院和武漢市規(guī)劃設(shè)計有限公司；資質(zhì)也一分為二，城市規(guī)劃甲級、土地規(guī)劃甲級歸武漢市規(guī)劃研究院，建筑行業(yè)（建筑工程）甲級、市政行業(yè)（排水、道路）乙級歸武漢市規(guī)劃設(shè)計有限公司。武漢市規(guī)劃設(shè)計有限公司也從武漢市規(guī)劃研究院控股國有獨資公司劃入武漢二零四九集團（現(xiàn)武漢設(shè)計咨詢集團）；2020年又隨二零四九集團整體歸入新組建的武漢城建集團。2022年根據(jù)《武漢市自然資源和規(guī)劃局所屬規(guī)劃編制研究類事業(yè)單位深化改革方案》的部署，以武漢市政規(guī)劃研究院為主體，并入武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院，新組建武漢市規(guī)劃研究院（武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院）。未來這類設(shè)計院有望成為地方事業(yè)單位、事業(yè)編制資源重組的“殼”。

　　趨勢二

　　國有資產(chǎn)監(jiān)管將進一步統(tǒng)一

　　早在2009年國務(wù)院國資委印發(fā)的《關(guān)于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見中》就指出“地方國資委可根據(jù)本級人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍”。

　　本次金融機構(gòu)改革將國有金融市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離、統(tǒng)一監(jiān)管，即是延續(xù)國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革思路。

　　過去三年，各地大力推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，推進行政機關(guān)、事業(yè)單位與所辦（屬）企業(yè)、經(jīng)營性資產(chǎn)脫鉤，國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管覆蓋面不斷提升。但從全國范圍來看，工作進展仍非常不平衡。仍以49家市級規(guī)劃設(shè)計院為例，截止到2023年3月，大部分未完成“政企脫鉤”。筆者預判，隨著經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作的推進，未來2-3年，將有一大批政企脫鉤的設(shè)計院歸入國資委監(jiān)管體系。而歸入方式大致可分為三種：

　　一是直接歸入地方國資委。

　　這種方式概率較小，因為設(shè)計院相對于地方國資委監(jiān)管資產(chǎn)而言體量非常小，一般不作為地方國資委直接監(jiān)管的一級企業(yè)。即使作為地方國資委直接監(jiān)管的一級企業(yè)，未來在國資國企重組大趨勢下，也將面臨進一步整合。

　　【案例：福州市規(guī)劃設(shè)計研究院，歸入地方國資委】脫鉤改制后成為福州市國資委直接監(jiān)管的一級企業(yè)。

　　【案例：南昌市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院，先為國資委一級監(jiān)管企業(yè)，后為二級監(jiān)管企業(yè)】2021年轉(zhuǎn)企改制后，南昌規(guī)劃院劃轉(zhuǎn)為南昌市國資委直接出資監(jiān)管的一級企業(yè)；2022年，市委、市政府決定對市屬國有企業(yè)集團整合重組，將南昌規(guī)劃院合并入南昌市建設(shè)投資集團。

　　二是組建新的地方設(shè)計/產(chǎn)業(yè)集團。

　　這種方式基本上是本輪“政企脫鉤”、國資統(tǒng)一監(jiān)管的主流改革方式。

　　【案例：天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，組建新設(shè)計集團】2021年底，天津規(guī)劃院和天津市政院、天津建筑院、天津測繪院、天津勘察院、天津水務(wù)院、天津園林院等7家設(shè)計企業(yè)組建天津海河設(shè)計集團。

　　【案例：溫州市規(guī)劃設(shè)計研究院，組建新設(shè)計集團】2020年，溫州規(guī)劃院和溫州經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃院、溫州市水利電力勘測設(shè)計院等3家設(shè)計企業(yè)在溫州市建筑設(shè)計研究院基礎(chǔ)上組建成立溫州設(shè)計集團。隨后溫州市勘察測繪研究院等4家設(shè)計企業(yè)陸續(xù)重組歸入溫州設(shè)計集團。

　　【案例：嘉興市規(guī)劃設(shè)計研究院，組建新設(shè)計集團】2020年，在嘉興規(guī)劃院基礎(chǔ)上，整合嘉興市自然資源和規(guī)劃、住建、交通三個系統(tǒng)的6家國資企業(yè)，組建并更名為長三角（嘉興）城鄉(xiāng)建設(shè)設(shè)計集團。

　　【案例：沈陽市規(guī)劃設(shè)計院，組建新產(chǎn)業(yè)集團】2018年，沈陽市城建城管系統(tǒng)的77家企事業(yè)單位整體劃轉(zhuǎn)，組建沈陽城投集團。其中，沈陽規(guī)劃院和沈陽勘察測繪研究院、沈陽市政工程設(shè)計院、沈陽建筑設(shè)計院、沈陽公路規(guī)劃設(shè)計院等8家設(shè)計企業(yè)一并歸入沈陽城投集團城市規(guī)劃設(shè)計板塊。

　　【案例：泉州市規(guī)劃設(shè)計院，組建新設(shè)計集團后并入產(chǎn)業(yè)集團】泉州規(guī)劃院和泉州市住宅建筑院、泉州市監(jiān)理所、泉州市測繪隊等7家企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制整合新設(shè)泉州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，隨后一并歸入泉州城建集團。

　　三是劃入已有地方產(chǎn)業(yè)/資產(chǎn)管理集團。

　　【案例：昆明市規(guī)劃設(shè)計研究院，劃入已有產(chǎn)業(yè)集團】2021年完成公司制改革，歸入昆明市城建投資開發(fā)有限責任公司。

　　【案例：臺州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，劃入已有資產(chǎn)管理集團】2021年脫鉤改制后劃入臺州市國有資本運營集團。

　　趨勢三

　　金控集團將進一步助力國企混改、上市

　　2018年，國務(wù)院授權(quán)財政部履行國有金融資本出資人職責，地方政府授權(quán)地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責后，部門地方金控紛紛從國資體系劃轉(zhuǎn)至財政體系。但從地方實踐來看，在國資體系大刀闊斧開展體制機制改革的同時，鮮有看到隸屬于地方財政部門的金控機構(gòu)大展拳腳的身影。

　　本輪金融機構(gòu)改革方案中，將中央金融管理部門的市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機構(gòu)。雖然未明確誰為“國有金融資本受托管理機構(gòu)”，但仍可期待這個改革舉措將加快市場經(jīng)營類金融機構(gòu)的市場化改革步伐，為國企混改、上市提供更專業(yè)、更綜合的金融服務(wù)。

　　首先從“混改”來看，近年來各地金控集團紛紛設(shè)立混改基金，助力地方企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、推動地方國資合理布局。

　　【案例：甘肅】甘肅金控集團和甘肅電投協(xié)同設(shè)立了甘肅省首只混改基金，基金首期規(guī)模20億元。

　　【案例：安徽】安徽國控集團聯(lián)合淮河能源集團協(xié)同設(shè)立安徽混改基金，母基金規(guī)模50億，并計劃面向社會公開征集子基金。

　　【案例：廣西】廣西宏桂資本運營集團作為主發(fā)起人，聯(lián)合央企、廣西國企、地方國企以及其他社會資本共同發(fā)起廣西混改基金，總規(guī)模300億，首期規(guī)模100億。采取有限合伙制，由專業(yè)化基金管理公司負責基金的運營和管理，并依據(jù)章程或合伙協(xié)議約定進行股權(quán)投資、管理和退出。

　　其次從“上市”來看，“十四五”期間，多地明確將提升資產(chǎn)證券化率和增加國有上市公司數(shù)量作為地方經(jīng)濟發(fā)展、國企國資改革指標要求。未來2-3年，地方金控集團在推動國企上市方面也將有更大的作為。

　　趨勢四

　　城投城建集團將進一步強調(diào)設(shè)計企業(yè)的盈利能力

　　本輪金融機構(gòu)改革后，證監(jiān)會和金監(jiān)局，將和中國人民銀行形成國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會轄下“一機兩翼”新架構(gòu)。其中中國人民銀行強化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責；證監(jiān)會負責統(tǒng)一監(jiān)管全國證券期貨市場；金監(jiān)局負責統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融業(yè)。這也就意味著，未來出現(xiàn)的新金融機構(gòu)和金融形式均無法逃避監(jiān)管。

　　在證監(jiān)會和金監(jiān)局的綜合監(jiān)管下，地方城投城建集團融資行為、投資行為將進一步規(guī)范。因此可預見，對于一些債臺高筑、負債率高的地方城投城建集團，輕資產(chǎn)、強盈利的設(shè)計企業(yè)將是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，一方面將會更為積極地推動其混改、上市，增強融資能力；另一方面也會更加強調(diào)其利潤貢獻能力。如某家設(shè)計院劃歸城投集團后，其資產(chǎn)規(guī)模僅占城投集團的10%，利潤貢獻卻高達90%，在這種情況下，城投集團仍下達利潤總額年增長20%的三年業(yè)績考核目標。

　　總結(jié)

　　在2月23日的“權(quán)威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會上，國務(wù)院國資委相關(guān)負責人勾勒出三大重點，即加快優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，加快健全有利于國有企業(yè)科技創(chuàng)新的體制機制。

　　其中，作為國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，專業(yè)化整合和產(chǎn)業(yè)化整合將“兩手抓”，突破現(xiàn)有領(lǐng)域，向全社會各類所有制企業(yè)張開雙手，用市場化方式進行股權(quán)合作，共同推動國家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　面對正在謀劃開啟的新一輪國企改革深化提升行動，建議設(shè)計企業(yè)：

　　一是堅定獨立市場主體地位，放棄“等、靠、要”不切合實際的幻想，積極主動與市場經(jīng)濟深度融合，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　二是密切關(guān)注完善機制、重組整合等方面的改革導向和進程，在混改試點、國企改革專項工程（如雙百行動、科改示范行動等）、國資重組整合中掌握主動權(quán)。

　　三是只要具備上市條件的企業(yè)，均建議將“上市”作為優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度、創(chuàng)新員工激勵方式的重要戰(zhàn)略抓手。道理很簡單，國有資產(chǎn)證券化最理想的狀態(tài)是把經(jīng)營性國有資產(chǎn)變成上市公司的股票，這將有利于國有資產(chǎn)在不同所有制主體之間、不同行業(yè)之間自由流動，進而采用市場化手段靈活調(diào)整國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)或分布格局，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。因此無論是服務(wù)國家經(jīng)濟大局還是推動國企全面市場改革，國資證券化率不斷提高是大勢所趨。

　　進一步延展來看，國資證券化也是繞開所有制問題讓中國經(jīng)濟融入國際經(jīng)濟體系的有效手段。在2022年5月深化國有控股上市公司改革專題推進會上，國務(wù)院國資委相關(guān)領(lǐng)導明確表示，繼續(xù)加大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司力度，加強上市資源培育儲備。這也就意味著在不久的將來，設(shè)計企業(yè)要么作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入現(xiàn)有的上市公司，成為資源被整合方；要么成為科技創(chuàng)新實力強、市場前景好的上市資源培育儲備，作為資源整合方。