交通部運(yùn)輸司解讀《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》
2016-08-01
城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會(huì)公益性事業(yè)，做好“十三五”期城市公共交通發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和滿足人民群眾多樣化出行需求具有重要意義。
近日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》（簡(jiǎn)稱《綱要》）。如何深入落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略？如何破解行業(yè)深層次發(fā)展難題？如何提升公共交通吸引力？交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長(zhǎng)蔡團(tuán)結(jié)對(duì)《綱要》進(jìn)行了深入解讀。
服務(wù)保障能力邁上新臺(tái)階
“公交都市”創(chuàng)建活動(dòng)形成了一批可復(fù)制、可推廣的典型案例，公交優(yōu)先發(fā)展理念逐步得到廣泛認(rèn)同。
“十二五”期，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城市公共交通發(fā)展。習(xí)近平總書記在北京市視察時(shí)指出，發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的方向。李克強(qiáng)總理在《2016年政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要完善公共交通網(wǎng)絡(luò)，治理交通擁堵等突出問題。2012年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》在國(guó)家層面進(jìn)一步確立了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。
“十二五”期，我國(guó)城市公共交通發(fā)展取得了積極成效，可歸納為五個(gè)方面。
一是城市公交服務(wù)保障能力再上新臺(tái)階。“十二五”末，全國(guó)共有城市公共汽電車輛超過63萬輛，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度約90萬公里；全國(guó)快速公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度超過3000公里，公交專用車道約8500公里；全國(guó)已有25個(gè)城市開通了軌道交通線路，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度已超過3200公里。
二是“公交都市”創(chuàng)建活動(dòng)持續(xù)推進(jìn)。交通運(yùn)輸部先后組織開展兩批“公交都市”建設(shè)示范工程，支持各城市在落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、緩解城市交通擁堵等方面先行先試，形成了一批可復(fù)制、可推廣的典型案例，公交優(yōu)先發(fā)展理念逐步得到廣泛認(rèn)同。
三是城市公交服務(wù)質(zhì)量取得新提升。“十二五”末，全國(guó)城市公交年客運(yùn)量超過900億人次，城市建成區(qū)公交站點(diǎn)500米覆蓋率已達(dá)到85%，公共汽電車中具有空氣調(diào)節(jié)裝置的車輛占比超過50%。“互聯(lián)網(wǎng)+”在公交行業(yè)的應(yīng)用不斷加強(qiáng)，手機(jī)APP、電子站牌等穩(wěn)步推進(jìn)。各地還創(chuàng)新推出了定制公交、商務(wù)快巴、社區(qū)巴士等特色服務(wù)，更好地滿足人民群眾出行需求。
四是城市公交行業(yè)改革取得新進(jìn)展。各地積極探索運(yùn)營(yíng)主體整合和管理模式創(chuàng)新，推進(jìn)實(shí)施城市公交服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)制度、公共財(cái)政保障制度、社會(huì)滿意度調(diào)查制度等，有效提升了城市公共交通行業(yè)治理能力。
五是城市公交發(fā)展政策體系建設(shè)取得新突破。交通運(yùn)輸部出臺(tái)了貫徹實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》的具體意見，發(fā)布了《城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系》，按照急需先建、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，制定發(fā)布了一批包括城市公共汽電車、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理等在內(nèi)的城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)。
城市公交要發(fā)揮好導(dǎo)向、主體、帶動(dòng)作用
《綱要》堅(jiān)持以人為本、提質(zhì)增效，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌發(fā)展，深化改革、依法治理，因地制宜、分類指導(dǎo)。
“十三五”期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，也是城市公共交通發(fā)展的機(jī)遇期和攻堅(jiān)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要求城市公共交通發(fā)展有新狀態(tài)、新作為，不斷滿足廣大群眾日益增長(zhǎng)的出行需求。城市公共交通的發(fā)展主線是要站在服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，立足于服務(wù)民生、提升行業(yè)治理能力等角度，綜合考慮發(fā)展問題。城市公交必須發(fā)揮好三個(gè)作用：一是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，發(fā)揮好導(dǎo)向作用；二是適應(yīng)城市交通科學(xué)發(fā)展需要，發(fā)揮好主體作用；三是適應(yīng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)需要，發(fā)揮好帶動(dòng)作用。
黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念；《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，實(shí)行公共交通優(yōu)先，加快發(fā)展城市軌道交通、快速公交等大容量公共交通，鼓勵(lì)綠色出行?！毒V要》的編制遵循五大發(fā)展理念，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，圍繞使交通運(yùn)輸真正成為發(fā)展“先行官”，突出“十三五”期城市公共交通的發(fā)展方向和發(fā)展重點(diǎn)，切實(shí)提升城市公共交通發(fā)展水平。
《綱要》以“公交都市”建設(shè)為抓手，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，全力推進(jìn)城市公交體制機(jī)制改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快提升城市公交引導(dǎo)城市發(fā)展能力、服務(wù)保障能力、可持續(xù)發(fā)展能力和綜合治理能力，努力打造高效便捷、安全舒適、經(jīng)濟(jì)可靠、綠色低碳的城市公交系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的基本出行權(quán)益。
《綱要》的編制始終堅(jiān)持五個(gè)基本原則。一是以人為本、提質(zhì)增效。不斷提高城市公交的吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力，讓公眾主動(dòng)優(yōu)選城市公交出行。二是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作。堅(jiān)持城市公交的公益屬性，落實(shí)政府主導(dǎo)責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，推動(dòng)城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革。三是規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌發(fā)展。科學(xué)編制城市公交規(guī)劃，充分發(fā)揮公共交通對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)作用。四是深化改革、依法治理。推進(jìn)票制票價(jià)、政府購(gòu)買服務(wù)、用地綜合開發(fā)等關(guān)鍵制度創(chuàng)新，加強(qiáng)行業(yè)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)。五是因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)不同類型城市對(duì)城市公交需求的差異，分類確定發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展政策。
建成與城市功能形象匹配的公交體系
城市公共交通的發(fā)展愿景是，群眾出行滿意，行業(yè)發(fā)展可持續(xù)。
“十三五”期，城市公共交通的發(fā)展愿景，就是全面建成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾出行需要，與我國(guó)城市功能和城市形象相匹配的現(xiàn)代化城市公共交通體系。主要可從兩個(gè)方面來衡量：一是群眾出行滿意。這是落實(shí)公交優(yōu)先、百姓優(yōu)先的基本要求，讓公交成為群眾出行優(yōu)先選擇，出行更加高效便捷、安全舒適、經(jīng)濟(jì)可靠、綠色低碳。二是行業(yè)發(fā)展可持續(xù)。實(shí)現(xiàn)城市公交綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化，企業(yè)發(fā)展更具活力和競(jìng)爭(zhēng)力，從業(yè)人員有職業(yè)榮譽(yù)感和行業(yè)歸屬感。
為了推動(dòng)各地更好地落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，交通運(yùn)輸部根據(jù)不同人口規(guī)模對(duì)城市進(jìn)行分類，按照“數(shù)據(jù)可采集、同類可比較、群眾可感知”原則，提出了“十三五”期各類城市公交發(fā)展指標(biāo)，包括城市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、城市交通綠色出行分擔(dān)率、城市公共交通乘客滿意度等9項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，以此引導(dǎo)各地加快建立適應(yīng)全面建成小康社會(huì)需求的現(xiàn)代化城市公共交通體系。
開展“公交都市”建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)
通過5年左右的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)500米上車，城市交通綠色出行比例達(dá)到75%以上。
“十二五”期，交通運(yùn)輸部分兩批在北京等37個(gè)城市開展了“公交都市”創(chuàng)建活動(dòng)，得到社會(huì)各界高度關(guān)注。各創(chuàng)建城市積極踐行公交優(yōu)先發(fā)展理念，城市公交優(yōu)先發(fā)展政策體系進(jìn)一步完善和落實(shí)，公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保障能力和服務(wù)水平穩(wěn)步提升。“公交都市”創(chuàng)建活動(dòng)已成為推進(jìn)落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，成為凝聚城市公交改革發(fā)展共識(shí)的重要平臺(tái)，成為創(chuàng)新推動(dòng)交通運(yùn)輸發(fā)展的重要品牌。
“十三五”期，交通運(yùn)輸部將開展“公交都市”建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，在地市級(jí)以上城市全面推進(jìn)“公交都市”建設(shè)，并將對(duì)各“公交都市”建設(shè)城市符合條件的綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)給予支持。通過5年左右的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)500米上車，城市交通綠色出行比例達(dá)到75%以上。在“公交都市”建設(shè)過程中，還將積極推進(jìn)新能源城市公交車的推廣應(yīng)用，推動(dòng)利用“互聯(lián)網(wǎng)+城市公交”發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展各類新型服務(wù)模式。
建立跨行政區(qū)域的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制
推動(dòng)建立規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化的城市公交管理體制；按照“規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)”的原則，適度整合城市公交經(jīng)營(yíng)主體。
深化城市公交行業(yè)體制機(jī)制改革，是破解公交行業(yè)深層次發(fā)展難題的關(guān)鍵。《綱要》將深化城市公交行業(yè)體制機(jī)制改革作為“十三五”期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的重要任務(wù)之一，將著重從五個(gè)方面推進(jìn)改革。
一是推進(jìn)城市公交管理體制改革。推動(dòng)建立規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化的城市公交管理體制，進(jìn)一步完善城市公交發(fā)展跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立城市群、都市圈范圍內(nèi)跨行政區(qū)域的公交發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。
二是推進(jìn)公交企業(yè)改革。按照“規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)”的原則，適度整合城市公交經(jīng)營(yíng)主體。完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有資產(chǎn)管理體制。強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，提高城市公交服務(wù)效率和能力。強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制等。
三是建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。指導(dǎo)各地科學(xué)制定城市公交服務(wù)購(gòu)買方案，制定并落實(shí)城市公交服務(wù)質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，并將考核結(jié)果與運(yùn)營(yíng)績(jī)效、財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放和市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出等掛鉤。
四是建立票制票價(jià)制定和調(diào)節(jié)機(jī)制。制定城市公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本核算規(guī)范，建立城市公交成本票價(jià)制度和城市公交票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。會(huì)同有關(guān)部門建立城市公交成本費(fèi)用監(jiān)審制度。
五是健全公共交通用地綜合開發(fā)政策落實(shí)機(jī)制。細(xì)化城市公交用地綜合開發(fā)政策，優(yōu)先滿足和節(jié)約集約利用城市公交用地。建立健全城市公交用地綜合開發(fā)增值效益反哺機(jī)制，保障用地綜合開發(fā)收益用于城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。
優(yōu)化服務(wù)品質(zhì)提升公交吸引力。
加強(qiáng)多種方式網(wǎng)絡(luò)的融合銜接，擴(kuò)大線網(wǎng)覆蓋范圍，提升公共交通網(wǎng)絡(luò)通達(dá)深度；鼓勵(lì)開行大站快車、區(qū)間車等多種運(yùn)營(yíng)組織形式，積極發(fā)展商務(wù)班車、定制公交、社區(qū)公交等特色服務(wù)。
目前，城市公交服務(wù)模式單一、服務(wù)質(zhì)量不高、吸引力不強(qiáng)的問題，是制約公交發(fā)展的關(guān)鍵因素，“等車時(shí)間長(zhǎng)、行車速度慢、乘車環(huán)境差、換乘不方便”等仍是社會(huì)公眾突出反映的問題。“十三五”期，城市公共交通發(fā)展將堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，全面提升服務(wù)品質(zhì)。一方面，要擴(kuò)大公交服務(wù)廣度和深度。通過科學(xué)規(guī)劃、調(diào)整城市公交線網(wǎng)，加強(qiáng)多種方式網(wǎng)絡(luò)的融合銜接，擴(kuò)大線網(wǎng)覆蓋范圍，提升公共交通網(wǎng)絡(luò)通達(dá)深度。鼓勵(lì)有條件的城市將公交線路向郊區(qū)或者全域延伸，提升城鄉(xiāng)客運(yùn)基本公共服務(wù)均等化水平。另一方面，要完善多元化公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。鼓勵(lì)開行大站快車、區(qū)間車等多種運(yùn)營(yíng)組織形式，積極發(fā)展商務(wù)班車、定制公交、社區(qū)公交等特色服務(wù)。完善城市慢行交通出行環(huán)境，引導(dǎo)公眾選擇綠色交通方式出行。
《綱要》著重提出，要全面提升公交出行的快捷性、便利性、舒適性、安全性。一是加快推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)，推動(dòng)公交專用道連續(xù)、成網(wǎng)，構(gòu)建城市公交快速通勤系統(tǒng)。以市郊鐵路、城際軌道交通為主體推進(jìn)都市圈、城市群快速通勤系統(tǒng)建設(shè)，提升公交出行快捷性。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)營(yíng)管理和信息服務(wù)等方面的銜接，優(yōu)化乘車、換乘條件，提升城市公交集疏運(yùn)效能和換乘便利性，提升公交出行便利性。三是加大城市公交運(yùn)力投放力度，控制高峰時(shí)段車輛滿載率，提高空調(diào)車比例，提升公交出行舒適性。四是落實(shí)公交企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，提升城市公共交通安全防范和應(yīng)急處置能力，提升城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管能力，提升公交出行安全性。
此外，交通運(yùn)輸部將積極推進(jìn)城市公共交通與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)深度融合，深化城市公交智能化應(yīng)用示范工程，加快建設(shè)城市公交智能化應(yīng)用系統(tǒng)；大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市公交出行信息服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，推動(dòng)具有城市公交便捷出行引導(dǎo)的智慧型綜合出行信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，提升城市公共交通智能化發(fā)展能力。
以公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展
對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目，組織開展交通影響評(píng)價(jià)。
國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是有效緩解城市交通擁堵、改善城市空氣質(zhì)量、解決“城市病”的良藥。緩解城市交通擁堵，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、多策并舉、綜合施策。
一是充分協(xié)調(diào)城市發(fā)展與交通的關(guān)系，樹立公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）的理念，堅(jiān)定不移地推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。
二是合理選擇交通疏導(dǎo)措施，充分考慮城市人口規(guī)模、地理形態(tài)、空間布局和交通發(fā)展階段的差異性，引導(dǎo)城市依法建立以法律、經(jīng)濟(jì)、科技手段為主，行政手段為輔的差異化交通擁堵治理措施。
三是改善慢行交通出行環(huán)境。構(gòu)建安全、公平、便捷、連續(xù)、舒適、優(yōu)美的步行、自行車等慢行交通系統(tǒng)。
四是加強(qiáng)城市靜態(tài)交通管理?？茖W(xué)規(guī)劃建設(shè)停車設(shè)施，支持對(duì)中心城區(qū)實(shí)行分區(qū)域、分時(shí)段、分標(biāo)準(zhǔn)的差別化停車收費(fèi)政策。
五是落實(shí)城市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)規(guī)劃建設(shè)航空港、鐵路客運(yùn)站、水路客運(yùn)碼頭、公路客運(yùn)站、居住區(qū)、商務(wù)區(qū)等大型建設(shè)項(xiàng)目，組織開展交通影響評(píng)價(jià)。
完善綜合保障措施
逐步形成以行政法規(guī)為龍頭、以部頒規(guī)章為基儲(chǔ)以地方立法為支撐的法規(guī)體系，制定和落實(shí)城市公交財(cái)稅扶持政策，優(yōu)化城市公交從業(yè)人員政策環(huán)境。
各城市政府是城市公共交通發(fā)展的責(zé)任主體?！毒V要》的順利實(shí)施，需要各有關(guān)方面的積極推動(dòng)和大力支持，也需要相應(yīng)的政策保障措施。
一是加快城市公交法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。逐步形成以行政法規(guī)為龍頭、以部頒規(guī)章為基儲(chǔ)以地方立法為支撐的法規(guī)體系，為城市公交規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、安全和政策扶持等提供法制保障。加強(qiáng)對(duì)地方城市公交立法工作的指導(dǎo)，鼓勵(lì)各地在立法權(quán)限內(nèi)積極制定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城市公交法規(guī)。加快推進(jìn)城市客運(yùn)行業(yè)發(fā)展急需標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂。
二是制定和落實(shí)城市公交財(cái)稅扶持政策。通過示范工程等方式，加大對(duì)綜合客運(yùn)樞紐、信息化建設(shè)等項(xiàng)目的支持力度。探索城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)“公交都市”建設(shè)城市的公交重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，納入交通固定資產(chǎn)投資計(jì)劃。
三是優(yōu)化城市公交從業(yè)人員政策環(huán)境。建立平等公開和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的制度環(huán)境，加強(qiáng)城市公交人才建設(shè)與培養(yǎng)。加強(qiáng)公共交通從業(yè)人員職業(yè)教育，在職業(yè)院校、技工學(xué)校等建立城市公交駕駛員訂單式培養(yǎng)機(jī)制。引導(dǎo)城市公交企業(yè)加快完善職工工資體系，建立與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平相適應(yīng)的收入增長(zhǎng)機(jī)制。
