海外PPP項(xiàng)目的模式分析及對(duì)完善我國(guó)PPP管理機(jī)制的啟示
2017-12-26
作者簡(jiǎn)介：葉愛華，女，長(zhǎng)沙理工大�W經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，從事宏觀經(jīng)濟(jì)管理研究；陳銀娥，女，長(zhǎng)沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究。
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“普惠金融發(fā)展視角下精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的理論與政策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：15ZDC027；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展研究”，項(xiàng)目編號(hào)14AJL012；“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展與湖南新型城鎮(zhèn)化協(xié)同創(chuàng)新中心”資助項(xiàng)目
中圖分類號(hào)：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2017）02-0057-07
引 言
PPP（Public-Private Partnership），直譯為公私合作伙伴關(guān)系，起源于英國(guó)，是西方國(guó)家政府治理創(chuàng)新中的一個(gè)概念[1]，是為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供其他公共產(chǎn)品服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門實(shí)體之間建立的一系列合作伙伴關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是數(shù)量的發(fā)展，更應(yīng)該是質(zhì)量的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，耗費(fèi)資金量大，單憑政府一家之力難以解決資金瓶頸問題，而財(cái)政分權(quán)客觀上會(huì)加劇資金向城市流入，為突破這一瓶頸，歐盟國(guó)家及英美等國(guó)的通常做法就是把大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目平臺(tái)，將項(xiàng)目推入市場(chǎng)。[2][3][4]以項(xiàng)目自身收入或財(cái)政補(bǔ)貼為資本收益，尋求社會(huì)資本參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。通過公共部門與私營(yíng)部門在平等互利的基礎(chǔ)上開展廣泛合作的方式，實(shí)現(xiàn)公、私及使用者的多方共贏。海外PPP項(xiàng)目風(fēng)生水起，積累了很多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，比較來說，中國(guó)PPP項(xiàng)目起步晚發(fā)展慢，因此，借鑒海外PPP項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)和吸取其失敗的教訓(xùn)，可以讓我國(guó)PPP項(xiàng)目參與各方少走彎路，加快PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程。
一、海外PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式分析
分行業(yè)看，PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，包括大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一般公共服務(wù)產(chǎn)品等行業(yè)，甚至還包括國(guó)防、能源等重點(diǎn)行業(yè)。但在絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP的范例最多，比重最大。分地區(qū)看，歐洲和北美地區(qū)的PPP市場(chǎng)起步最早，經(jīng)驗(yàn)也最富借鑒意義。分國(guó)家看，英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、 德國(guó)和法國(guó)是PPP模式的實(shí)踐龍頭，不論是項(xiàng)目規(guī)模還是管理水平都處于世界領(lǐng)頭羊的地位。
1. 海外PPP中心的職能范圍及機(jī)構(gòu)設(shè)置
一般來講，PPP中心是一國(guó)或地區(qū)對(duì)PPP進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的部門，由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)及法律發(fā)展水平迥異，各國(guó)PPP中心的職能范圍不完全相同，但總體來看一般都包括如下幾個(gè)方面：（1）在頂層設(shè)計(jì)層面發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，包括構(gòu)建PPP制度框架、遴選可以實(shí)施PPP的行業(yè)范圍、確定合作伙伴條件、選取合適的PPP模式和協(xié)調(diào)參與各方矛盾等；（2）參與項(xiàng)目論證，提高項(xiàng)目可行性；（3）提供技術(shù)支持，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，同時(shí)聯(lián)系項(xiàng)目參與各方，促進(jìn)參與方溝通互動(dòng)[5]；（4）支持項(xiàng)目融資，或者直接向項(xiàng)目提供融資，或者為項(xiàng)目商業(yè)貸款提供擔(dān)保，為項(xiàng)目融資提供政策支持；（5）構(gòu)建PPP網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)公平有序競(jìng)爭(zhēng)。
各國(guó)設(shè)立的PPP中心其職能范圍雖迥異，但其設(shè)置機(jī)構(gòu)主要為兩個(gè)層面。一是國(guó)家層面，通常在國(guó)家財(cái)政部設(shè)置PPP中心，統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)、政策制定和總體規(guī)劃，這是國(guó)際社會(huì)的普遍做法，也是這些國(guó)家PPP推廣成功的基本前提，如英國(guó)、澳大利亞和南非等；二是地方層面，是否設(shè)立PPP中心則由本國(guó)的政治體系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定。如英國(guó)、澳大利亞、巴西、德國(guó)、印度、墨西哥等許多國(guó)家，均同時(shí)設(shè)立國(guó)家PPP中心和地方PPP中心[6]，兩個(gè)中心各司其職又協(xié)同合作。一般來說，國(guó)家PPP中心管頂層設(shè)計(jì)，地方PPP中心管執(zhí)行。地方PPP中心在接受國(guó)家PPP中心監(jiān)督管理的前提下可以因地制宜，有創(chuàng)造性地運(yùn)行發(fā)展PPP。
2. PPP融資模式
PPP項(xiàng)目的融資渠道多種多樣。從國(guó)際社會(huì)來看，大多數(shù)PPP項(xiàng)目的融資方式為銀行長(zhǎng)期貸款、權(quán)益資本融資和發(fā)行債券，少量項(xiàng)目還會(huì)有出口信貸、國(guó)際銀團(tuán)貸款等融資方式。但項(xiàng)目不同，融資結(jié)構(gòu)差異顯著，基本情況為項(xiàng)目公司的權(quán)益資本金比重較小，債務(wù)融資比重較大。以6個(gè)較為典型的PPP項(xiàng)目1為例，這些項(xiàng)目公司的平均自有資金占比僅為30%[7]，其中澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目公司自有資金僅700萬澳元，自有資金占比為9.33%，其余資金主要來源于銀行長(zhǎng)期借款。在這6個(gè)項(xiàng)目中，總?cè)谫Y額中超過80%的資金來源于銀行長(zhǎng)期借款，貸款期限最短為10年，最長(zhǎng)為25年。在大多數(shù)國(guó)家，政府會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目債務(wù)融資提供隱性支持，從而降低項(xiàng)目公司的融資成本，這就相當(dāng)于增加了項(xiàng)目收益。在上述6個(gè)案例中，所有項(xiàng)目的借款利率均與10年期國(guó)債收益率持平或略低，而顯著低于同期一般商業(yè)銀行借款利率。例如，馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目的借款利率為8%，期限為15年，與當(dāng)期的國(guó)債收益率基本持平[7]；澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目則通過發(fā)行企業(yè)債券融資，期限為30年，票面利率為6%，比10年期國(guó)債利率低50%，比商業(yè)銀行利率低14.89%。
3. PPP盈利模式
納入PPP平臺(tái)建設(shè)的項(xiàng)目其共性有兩點(diǎn)：一是具有較強(qiáng)的公益性，二是盈利能力較差。運(yùn)營(yíng)收入和項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)支出之間存在剪刀差，為保證私人部門獲取正當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)，多數(shù)項(xiàng)目還需要拓展其他增收渠道，其中政府補(bǔ)貼是最直接的方式，特別是當(dāng)項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期水平時(shí)，政府的支持則更顯必要。歸納起來，海外PPP的盈利模式以如下3種最為常見： （1）“運(yùn)營(yíng)收入+政府補(bǔ)貼”模式
這種盈利模式使用頻率最高，通常用于項(xiàng)目預(yù)期收益低于合同中最低收益的項(xiàng)目。例如，馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目，車輛過路費(fèi)為項(xiàng)目的主要收入來源，但如果公路流量不足，實(shí)際收入降低，則由政府支付其與最低水平的差額部分，這種模式相當(dāng)于項(xiàng)目公司有了保底收入，保證其能獲得穩(wěn)定的預(yù)期收益，項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)隨之降低。
?。?）“運(yùn)營(yíng)收入+政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)”模式
這個(gè)模式的特點(diǎn)就是以運(yùn)營(yíng)收入為主、其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)收入作為補(bǔ)充。這個(gè)模式最成功的典范就是香港地鐵公司。根據(jù)項(xiàng)目合同，地鐵公司有定價(jià)權(quán)，乘客支付的車費(fèi)是其最主要的經(jīng)營(yíng)收入。由于項(xiàng)目資金投入巨大，乘客車費(fèi)不足以維持項(xiàng)目預(yù)期收益，因此，政府還授權(quán)香港地鐵公司地鐵沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。由于這一延伸業(yè)務(wù)，隨著地鐵沿線房地產(chǎn)的不斷升值，香港地鐵公司所建的大型住宅、寫字樓和商場(chǎng)等物業(yè)價(jià)值水漲船高，該公司因而獲得了巨額利潤(rùn)。
（3）“完全政府補(bǔ)貼”模式
這種模式中的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入不由項(xiàng)目公司支配，而由政府統(tǒng)籌分配，項(xiàng)目公司從政府獲取固定費(fèi)用用于日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。例如南非的豪登快鐵項(xiàng)目，其運(yùn)營(yíng)收入全部歸南非政府支配，政府每年固定向項(xiàng)目公司Bombela支付3.6億蘭特，該費(fèi)用僅能保證Bombela不虧本，除此之外，政府還承擔(dān)項(xiàng)目的電力成本。合同規(guī)定，項(xiàng)目的日常運(yùn)營(yíng)管理工作由Bombela公司負(fù)責(zé)，至于客流量的多少則不在其職責(zé)范圍之內(nèi)，無須其承擔(dān)任何責(zé)任。這種模式大大降低了項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增加了項(xiàng)目的吸引力[7]。
4.海外PPP成功的經(jīng)驗(yàn)
海外PPP項(xiàng)目風(fēng)生水起，每個(gè)成功的PPP項(xiàng)目都有其閃亮之處，概括來說不外乎如下幾點(diǎn)：一是權(quán)利義務(wù)界限清楚，二是利益分配合理，三是風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)。下面以英國(guó)和澳大利亞為例詳細(xì)解剖海外PPP成功的經(jīng)驗(yàn)。
英國(guó)PPP模式不管是項(xiàng)目規(guī)模還是項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)都處于世界領(lǐng)先地位，其秘訣就在于管理理念先進(jìn)嚴(yán)格、責(zé)任劃分合理清晰、注重績(jī)效。具體體現(xiàn)在如下4個(gè)方面：（1）管理思維與時(shí)俱進(jìn)不僵化。1992年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退期，政府財(cái)政收入銳減，英國(guó)政府率先提出私人融資計(jì)劃以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金缺口，即PFI模式（設(shè)計(jì)―建設(shè)―融資―運(yùn)營(yíng)―維護(hù)）；隨后迅速在財(cái)政部設(shè)立工作組專門負(fù)責(zé)PFI模式的推廣工作（1993）；1999年成立英國(guó)伙伴關(guān)系組織（Partnership UK）[1]，政府是唯一股東，并全面接管前期在財(cái)政部設(shè)立的工作組；2001年該組織轉(zhuǎn)制，股權(quán)實(shí)現(xiàn)分化，私營(yíng)部門也可以持股，但財(cái)政部仍為最大股東（持股比例為44%），這保證了英國(guó)政府擁有一票否決權(quán)。（2）風(fēng)險(xiǎn)控制操作規(guī)范。英國(guó)較少采用特許經(jīng)營(yíng)，相比而言較為青睞PFI模式。即使有少量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也完全市場(chǎng)化運(yùn)作，政府不承諾提供補(bǔ)貼，即不承擔(dān)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。比較而言，PFI模式項(xiàng)目市場(chǎng)化程度高、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑清晰，項(xiàng)目的超期完工風(fēng)險(xiǎn)、超預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)均由私人部門承擔(dān)。采用這種方式可以很好地管控風(fēng)險(xiǎn)。（3）項(xiàng)目合格為付款前提。PFI項(xiàng)目有嚴(yán)格的績(jī)效監(jiān)管機(jī)制，項(xiàng)目完工后，只有達(dá)到了預(yù)期的產(chǎn)出目標(biāo)，政府才會(huì)啟動(dòng)付款機(jī)制。（4）動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。政府根據(jù)項(xiàng)目類別采取不同的定價(jià)機(jī)制，各種機(jī)制具有成熟穩(wěn)定的操作流程，當(dāng)項(xiàng)目所處的環(huán)境因素發(fā)生改變時(shí)，可啟動(dòng)重新談判機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)。
澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其成功之處在于PPP項(xiàng)目納入法制化和規(guī)范化管理，政府與私營(yíng)部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤(rùn)共享。其PPP模式管理特點(diǎn)有：（1）分級(jí)建立PPP管理中心。國(guó)家層面的PPP管理中心為澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局，負(fù)責(zé)發(fā)布政策和各類指導(dǎo)性文件，并監(jiān)督地方層面PPP中心的運(yùn)行，地方層面的PPP中心為各州設(shè)立的PPP指導(dǎo)委員會(huì)，一般由基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)部門人員和專家擔(dān)任委員，負(fù)責(zé)發(fā)布本州的PPP項(xiàng)目的管理辦法和監(jiān)督管理本州PPP項(xiàng)目。（2）有統(tǒng)一的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)由PPP管理中心及外圍專家充分論證后制定，可有效避免項(xiàng)目魚龍混雜，減少失敗概率。（3）公私雙方有清晰的權(quán)利義務(wù)邊界。項(xiàng)目的監(jiān)管及土地風(fēng)險(xiǎn)由公共部門承擔(dān)，項(xiàng)目的具體建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)則由私人部門承擔(dān)。若私人部門還同時(shí)兼項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，則其還同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。（4）切實(shí)保障私人部門合法利益。PPP項(xiàng)目經(jīng)公共部門審批合格正式投入運(yùn)營(yíng)后，私人部門即可從項(xiàng)目或政府獲取收益，政府需按合同付費(fèi)。另外，若因項(xiàng)目收益低于正常水平，導(dǎo)致私人部門利益受損，政府則會(huì)讓利于民，保障其有利可圖。這些政策均有合同限制，不因政府更替而隨意更改。（5）風(fēng)險(xiǎn)管理有效。（6）審計(jì)和績(jī)效評(píng)級(jí)機(jī)制嚴(yán)格。澳大利亞合同法保證合同的履行有法可依、違法必究。若企業(yè)違法，則其生存將舉步維艱，因?yàn)樗粌H將失去企業(yè)聲譽(yù)，也將被剝奪參與其他項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。若政府決策失誤，將在選舉中付出代價(jià)[7]。
由于不同國(guó)家的管理思維不同，因此每��國(guó)家PPP項(xiàng)目的具體管理模式也有差異。普遍來看，任何一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目都有幾個(gè)共性：（1）市場(chǎng)需求飽滿；（2）現(xiàn)金流入穩(wěn)定；（3）公私部門責(zé)任清晰；（4）私人部門有利可圖；（5）應(yīng)急預(yù)案具有前瞻性。
二、中國(guó)PPP運(yùn)行現(xiàn)狀及原因分析
2014年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”[8]，旨在鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，從而增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。隨后，全國(guó)各地除西藏外均相繼推出了一批PPP示范項(xiàng)目。目前，我國(guó)PPP模式尚處于起步階段，各負(fù)責(zé)部委正在努力制定各類操作指導(dǎo)文件。各地區(qū)熱烈響應(yīng)中央政策，項(xiàng)目推進(jìn)出現(xiàn)熱潮，但應(yīng)注意到 “入庫(kù)數(shù)量多、簽約數(shù)量少”的現(xiàn)實(shí)存在。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共推出7110個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資為82965億元，涵蓋行業(yè)眾多，包括能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和市政工程等19個(gè)行業(yè)，但已簽約數(shù)僅為352個(gè)，占比不足5%，簽約金額為4954億元，占比5.97%。 在建的PPP項(xiàng)目中，新建項(xiàng)目投資額為7.57萬億元，約占投資總額的91%，存量項(xiàng)目投資額約0.73萬億元，約占投資總額的9%，這些項(xiàng)目大多是2015年集中推出的，新建項(xiàng)目集中上馬，是否能取得預(yù)期成果尚不得而知。根據(jù)我國(guó)原有PPP項(xiàng)目實(shí)踐來看，項(xiàng)目納入規(guī)劃后，甚至在其建設(shè)過程中仍有很大的不確定性，“雷聲大雨點(diǎn)小”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。其深層次的原因在于如下三點(diǎn)：
首先，社會(huì)資本的范圍不斷變更，產(chǎn)生民間資本擠出效應(yīng)。在學(xué)術(shù)界，PPP中的第二個(gè)P特指民營(yíng)部門。而PPP在中國(guó)落地以后，第二個(gè)P的界定范圍明顯被加寬。2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，其中明確指出“社會(huì)資本”是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。這里強(qiáng)調(diào)本級(jí)政府控制，即把非本級(jí)政府控制的央企和國(guó)有企業(yè)也納入了社會(huì)資本的范圍。2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《�P于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦42號(hào)文），其中明確指出，只要是符合條件1的本級(jí)政府下屬的融資平臺(tái)公司也可以作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目[8]。如此一來，社會(huì)資本的范圍再次被官方擴(kuò)大到所有非財(cái)政預(yù)算資金。名義上，放寬社會(huì)資本的范圍是為了保證各類資本的公平公正競(jìng)爭(zhēng)，事實(shí)上是為民間資本的進(jìn)入設(shè)置了障礙，新一輪“所有制歧視”悄然誕生，導(dǎo)致民間資本擠出效應(yīng)。因?yàn)橐恍﹪?guó)有資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且與政府及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，形成了針對(duì)民間資本的天然屏障。
其次，制度框架不健全、不統(tǒng)一。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委雖然相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，試圖規(guī)范PPP項(xiàng)目的推進(jìn)流程，發(fā)揮制度保障作用，但這些文件引導(dǎo)性強(qiáng)、法律效力弱、操作性不強(qiáng)，尚未形成統(tǒng)一的、有法律保障的制度框架，有政出多門之嫌。由于我國(guó)PPP積累的經(jīng)驗(yàn)不足，頂層規(guī)劃指導(dǎo)具體實(shí)踐的能力不足，地方政府執(zhí)行起來就要“摸著石頭過河”，導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的局面，即“入庫(kù)數(shù)量多、簽約數(shù)量少，投資金額多、簽約金額少”。這與地方政府缺乏長(zhǎng)期推廣PPP模式的動(dòng)力密切相關(guān)，“走一步看一步”心態(tài)嚴(yán)重。另一方面，由于缺乏法律制度保障，在項(xiàng)目周期較長(zhǎng)且目前政府信用不高的情況下，私人部門擔(dān)心政府換屆、政策變更等因素導(dǎo)致項(xiàng)目全周期的預(yù)期收益受損，從而降低了項(xiàng)目的吸引力。比如，各地推出的一些PPP項(xiàng)目大多屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，盈利能力明顯不足，只能通過財(cái)政撥款或政府授權(quán)延長(zhǎng)利益鏈條來維持社會(huì)資本的未來收益，而財(cái)政撥款或政府授權(quán)均具有很強(qiáng)的政策性，導(dǎo)致社會(huì)資本的未來收益不明朗。由于擔(dān)心投資收益沒有保障，社會(huì)資本避而遠(yuǎn)之。再者，由于政府采購(gòu)流程不透明，在社會(huì)資本與項(xiàng)目建設(shè)單位達(dá)成建筑工程的合作意向時(shí)，容易導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損的情況發(fā)生，因而一定程度上遏制了社會(huì)資本的投入熱情。
再次，平等合作伙伴關(guān)系難建立。名義上，在PPP項(xiàng)目中，政企雙方是相互獨(dú)立的平等民事主體，地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等是政企合作、構(gòu)建伙伴關(guān)系的基本前提。但實(shí)踐中，政府部門作為公權(quán)力代表，在我國(guó)目前的管理體制中，具有絕對(duì)的決策權(quán)，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，可能因?yàn)檎苇h(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人文環(huán)境的變更，不履行合同規(guī)定，或者運(yùn)用行政力量干預(yù)阻礙項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致平等伙伴關(guān)系難以建立或長(zhǎng)期穩(wěn)定存在。
另外，我國(guó)PPP模式出現(xiàn)熱潮，一方面是為了彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金缺口，另一方面是為了置換地方債務(wù)，緩解債務(wù)危機(jī)，因而部分政府存在“甩包袱”或者“變相融資”的傾向。由于公私部門信息不對(duì)稱，某些地方政府推出的PPP項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流不明朗，而能夠充分吸引社會(huì)資本的預(yù)期現(xiàn)金流明朗的項(xiàng)目則待價(jià)而沽，明顯缺乏合作誠(chéng)意，政企之間存在事實(shí)上的不平等。
三、中國(guó)PPP管理機(jī)制的海外經(jīng)驗(yàn)借鑒
亞洲發(fā)展銀行認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)具備推廣PPP的能力，但需要對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)行全周期設(shè)計(jì)，規(guī)范合作伙伴關(guān)系，包括項(xiàng)目論證、合作伙伴的選擇、項(xiàng)目監(jiān)管、違約責(zé)任等。概括來說，具體包括如下五個(gè)方面：
1.確定清晰的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)
挑選PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)規(guī)范的篩選程序，加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性論證，以找出合理、有效、可行的PPP項(xiàng)目。參照國(guó)外設(shè)計(jì)的PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可從如下幾個(gè)方面規(guī)定納入PPP項(xiàng)目遴選框的條件：（1）確定PPP項(xiàng)目的最低價(jià)值和規(guī)模臨界值；（2）規(guī)定項(xiàng)目需符合既定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；（3）要明確項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力有一個(gè)科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系；（4）項(xiàng)目所有者需具有PPP項(xiàng)目的實(shí)施能力，最好是具有成功經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；（5）配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營(yíng)等輔助項(xiàng)目可使私營(yíng)部門獲取收益，從而降低政府經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[8]。
2.以制度供給為保障，規(guī)范政府行為
以制度供給為龍頭，構(gòu)建PPP項(xiàng)目中平等合作伙伴關(guān)系，有助于避免社會(huì)資本成為政府變相融資的受害者，還有助于避免資本和權(quán)力尋租?；咀龇椋?
?。?）制定規(guī)范的特許授權(quán)機(jī)制。PPP項(xiàng)目參與各方的平等包括兩方面的含義，一是政府與企業(yè)之間應(yīng)該是平等主體的關(guān)系，二是各類資本之間應(yīng)公平競(jìng)爭(zhēng)。而特許授權(quán)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公平有序競(jìng)爭(zhēng)、構(gòu)建良好合作關(guān)系的基本途徑。具體包括建立特許權(quán)的程序制度、強(qiáng)制性招投標(biāo)制度、責(zé)任追究制度、聽證制度等[9]。在這些制度的保障下，能實(shí)現(xiàn)各類資本充分競(jìng)爭(zhēng)，避免出現(xiàn)新一輪“所有制歧視”，最終實(shí)現(xiàn)公共利益和社會(huì)資本利益的平衡。
?。?）引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。專業(yè)機(jī)構(gòu)因其技術(shù)性、獨(dú)立性，能提高PPP項(xiàng)目建設(shè)的公正性及有效性。一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)在政企之間扮演著第三方的角色，運(yùn)用其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能客觀公正地參與各種交易流程的制定，使其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化；另一方面，項(xiàng)目預(yù)算收入之類的重大問題，如果由政企之間直接交涉，由于利益之爭(zhēng)，容易導(dǎo)致雙方僵持不下，而如果由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本接觸，則項(xiàng)目運(yùn)行必定更加透明、科學(xué)、合理，并能有效地?cái)D壓尋租空間，預(yù)防腐敗。 （3）強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。項(xiàng)目監(jiān)管包括兩個(gè)部分，一是準(zhǔn)入監(jiān)管，二是績(jī)效監(jiān)管。一方面，政府負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策，另一方面，政府又承擔(dān)項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，兩種角色一肩挑，導(dǎo)致項(xiàng)目其他參與方時(shí)常質(zhì)疑這種監(jiān)管的公平性及公正性。所以，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門，形成立體化的監(jiān)管體系，有利于提升管制能力與效率，使項(xiàng)目參與各方的互動(dòng)合作透明化、公正化。
3.權(quán)利共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，強(qiáng)調(diào)契約關(guān)系
清晰的權(quán)利義務(wù)邊界是PPP項(xiàng)目建設(shè)成功的關(guān)鍵。通過分析以往一些失敗的PPP項(xiàng)目案例，發(fā)現(xiàn)“權(quán)責(zé)不分、契約約束性偏弱”是失敗主因。PPP項(xiàng)目中的政企雙方，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)合同形式確定各自的權(quán)利義務(wù)，避免權(quán)責(zé)界限不清晰，并明確重新談判觸發(fā)機(jī)制，確保社會(huì)資本獲取合理收益，在合理收益受損時(shí)應(yīng)積極補(bǔ)償，保證合同的持續(xù)性、公正性和合理性。不能因?yàn)檎疀Q策者變更或法律變更等原因而單方面撕毀合同，對(duì)擅自處分特許權(quán)而造成的損失，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。政府作為PPP項(xiàng)目的規(guī)劃者、發(fā)起者、購(gòu)買者以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督者，要限制和規(guī)范自身行為，一方面要維護(hù)和保障公共利益，另一方面也要兼顧合作伙伴利益，防止政府信用崩盤、與民爭(zhēng)利。社會(huì)資本作��PPP項(xiàng)目的投資者、項(xiàng)目的主要股東、項(xiàng)目收益的受益人，或者一定時(shí)期的物權(quán)人，應(yīng)與政府協(xié)調(diào)合作目標(biāo)，兼顧商業(yè)利益和社會(huì)公共利益，同時(shí)要與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與利益對(duì)等化[10]。
4.拓寬項(xiàng)目收益來源
盈利能力不強(qiáng)導(dǎo)致預(yù)期收益不足，常成為PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。收益，既包括貨幣收益，也包括非貨幣收益（聲譽(yù)提高、潛在收益等）。因此，優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)能增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，為PPP項(xiàng)目成功提供有力保障。
當(dāng)PPP項(xiàng)目成果屬于非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，收費(fèi)困難或收費(fèi)不足是該類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最大障礙。為拓寬收益來源，可以為項(xiàng)目公司捆綁提供其他未開發(fā)的政府資產(chǎn)。如出讓項(xiàng)目周邊的土地、旅游及礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)等，以提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力。其次，授權(quán)提供配套服務(wù)，延長(zhǎng)盈利鏈條[10]。如通過授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供那些可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化等），從而延長(zhǎng)公司價(jià)值鏈，創(chuàng)建新的現(xiàn)金流。再者，授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提高副產(chǎn)品的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平（如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用），以彌補(bǔ)主產(chǎn)品盈利能力的不足。最后，可允許PPP項(xiàng)目公司擁有公共產(chǎn)品冠名權(quán)，通過冠名公共產(chǎn)品，為社會(huì)資本增加聲譽(yù)資本。
5.優(yōu)化項(xiàng)目成本結(jié)構(gòu)
成本是社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中為過程增值和結(jié)果有效已付出或應(yīng)付出的資源代價(jià)。優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)是進(jìn)一步降低成本的有效途徑。成本結(jié)構(gòu)分縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，前者指在不同時(shí)間的成本構(gòu)成，后者指不同空間的成本構(gòu)成。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，所需資金量大，因此優(yōu)化成本縱向結(jié)構(gòu)可以減少一次性建設(shè)投入，降低資金利用成本。比如，對(duì)于建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模較大、缺乏自身收益或收益不足的公共項(xiàng)目，可將項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指睿械姆攀傅剡x擇是否實(shí)施PPP模式，比如對(duì)與運(yùn)營(yíng)成本及投資收益相關(guān)性不突出的部分果斷放棄采用PPP模式，或者對(duì)項(xiàng)目不同部分采取不同的PPP實(shí)施方法。
在成本橫向結(jié)構(gòu)優(yōu)化中，把不同類型的PPP項(xiàng)目捆綁建設(shè)，通過規(guī)模效應(yīng)降低單位產(chǎn)品成本，或者通過技術(shù)升級(jí)、管理創(chuàng)新降低日常運(yùn)營(yíng)成本。如對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)需求量較小的項(xiàng)目，可打包運(yùn)作以形成規(guī)模效應(yīng)，從而降低單位產(chǎn)品成本，達(dá)到節(jié)約成本、增加收益的目的，也直接增強(qiáng)了項(xiàng)目吸引力。
參 考 文 獻(xiàn)
[1] 謝煊、孫潔、劉英志：《英國(guó)開展公私合作項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及借鑒》，載《中國(guó)財(cái)政》2014年第1期.
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[4] 劉成奎、龔萍：《財(cái)政分權(quán)、地方政府城市偏向于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化》，載《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期.
[5] 濤韜：《PPP模式下的政商關(guān)系分析》，載《網(wǎng)絡(luò)（http：//blog.sina.com）》2015年， http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5cd6dbad0102vzeo.html.
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