日本PPP發(fā)展中政府的作用及對(duì)我國(guó)的啟示
2017-12-26
政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnerships，PPP，或稱公私合營(yíng)模式）是指政府與社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，從而增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府融資能力下降，公共服務(wù)需求卻由于新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)深入而不斷增加。在此背景下，PPP被寄予了釋放投資潛力，緩解地方政府債務(wù)壓力，提高公共服務(wù)供給效率的期望。但是我國(guó)在大力發(fā)展PPP的過(guò)程中遇到了諸多的瓶頸和障礙，本文試圖以日本推進(jìn)PPP的經(jīng)驗(yàn)為鏡鑒，探索我國(guó)PPP健康發(fā)展的可行路徑。
一、 日本PPP模式的基本情況
20世紀(jì)70年代～80年代，受新自由主義思潮的影響，日本政府開(kāi)始意識(shí)到“利用民間活力”的重要意義，鼓勵(lì)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同投資設(shè)立法人（即“第三部門(mén)”），吸引私營(yíng)部門(mén)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，由于公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)聯(lián)合管理層工作的低效率以及項(xiàng)目選擇缺乏經(jīng)濟(jì)可行性（Takamasa & Miki，2003），大量“第三部門(mén)”出現(xiàn)財(cái)務(wù)困境，甚至走向破產(chǎn)。為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)80年代末泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后的通縮局面，日本加大了公共設(shè)施投資建設(shè)，但這些投資主要靠政府赤字提供支持，結(jié)果導(dǎo)致日本的政府債務(wù)率持續(xù)攀升。
20世紀(jì)90年代末，PPP模式被引入日本，并得到日本政府的大力推廣。日本PPP模式借鑒了英國(guó)PFI（Private Finance Initiative）理念，即針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)、管理及運(yùn)營(yíng)，利用民間資金、經(jīng)營(yíng)能力及技術(shù)能力，使同等水平的服務(wù)更為廉價(jià)，且在同等價(jià)格的基礎(chǔ)上提供更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方法。PFI是PPP的一種類(lèi)型，偏重于強(qiáng)調(diào)社會(huì)資金的主動(dòng)介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)。與傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目不同，在PFI項(xiàng)目中政府不再介入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)等過(guò)程，只購(gòu)買(mǎi)最終的公共服務(wù)，因此政府可以從傳統(tǒng)模式的復(fù)雜過(guò)程中解脫出來(lái)，去規(guī)劃更多的項(xiàng)目。
日本PPP模式自20世紀(jì)90年代以來(lái)發(fā)展迅速，截至2015年3月底，日本累�推進(jìn)PPP項(xiàng)目數(shù)量489個(gè)，累計(jì)項(xiàng)目金額45 015億日元。從項(xiàng)目投向來(lái)看，教育和文化領(lǐng)域PFI項(xiàng)目數(shù)量最多，共165個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的33.74%；其次是健康和環(huán)境領(lǐng)域，共85個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的17.38%；城市建設(shè)領(lǐng)域PFI推進(jìn)項(xiàng)目數(shù)量居于第三位，共73個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的14.93%；此外，PFI項(xiàng)目還投向了社會(huì)和福利、產(chǎn)業(yè)、安全、政府機(jī)構(gòu)建筑和宿舍等其他領(lǐng)域。從項(xiàng)目主體來(lái)看，地方政府是PPP項(xiàng)目的主要實(shí)施主體，項(xiàng)目數(shù)量占總項(xiàng)目數(shù)的77.30%。
二、 日本政府推進(jìn)PPP的主要做法
日本PPP項(xiàng)目近年來(lái)發(fā)展迅速，與中國(guó)PPP的低簽約率形成了鮮明對(duì)比?？v觀PPP在日本30多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府在其中發(fā)揮了重要作用。日本政府的良好做法主要為以下四個(gè)方面：
1. 出臺(tái)推進(jìn)PPP的專項(xiàng)法律。日本政府通過(guò)立法手段推動(dòng)公共服務(wù)向社會(huì)開(kāi)放，不僅為推進(jìn)PPP建立了健全的法律制度環(huán)境，而且增強(qiáng)了投資者信心、降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。1999年，日本政府出臺(tái)《民間融資社會(huì)資本整備（PFI）法》（簡(jiǎn)稱“PFI法”），用于促進(jìn)和規(guī)范PPP在日本的健康發(fā)展。此后，隨著形勢(shì)的變化，PFI法又經(jīng)過(guò)了多次的修訂和完善。日本PFI法主要規(guī)定了以下內(nèi)容：一是PPP的目的、對(duì)象、基本方針、社會(huì)資本的范疇和選定程序等；二是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的具體流程；三是物有所值評(píng)估（Value for Money，VFM）、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等指引；四是招投標(biāo)過(guò)程、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程等的信息披露要求、評(píng)估方法等。這些舉措為PPP模式在日本的順利推進(jìn)提供了良好的法律保障（Kleiss和Imura，2006）。
2. 成立推進(jìn)PPP的專門(mén)機(jī)構(gòu)。1999年，依據(jù)PFI法的相關(guān)要求，日本政府成立了PFI推進(jìn)委員會(huì)。該委員會(huì)由9名委員和11名專家委員組成，委員和專家委員均是從有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的人中精心挑選，且由內(nèi)閣總理大臣直接任命，委員會(huì)下設(shè)的秘書(shū)處設(shè)在內(nèi)閣府PFI推進(jìn)室。
PFI推進(jìn)委員會(huì)是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要有六個(gè)方面：一是對(duì)PFI項(xiàng)目的實(shí)施情況和民間投資者的意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)查研究，在認(rèn)為有必要實(shí)施PFI項(xiàng)目時(shí)，向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長(zhǎng)官提出相應(yīng)建議，以此促進(jìn)和協(xié)調(diào)國(guó)家PFI項(xiàng)目的順利推進(jìn)；二是與政府相關(guān)部門(mén)共同收集國(guó)外PFI項(xiàng)目的實(shí)施狀況、相關(guān)法律制度、稅收制度等信息，為PFI項(xiàng)目的參與者提供便利；三是向內(nèi)閣總理大臣及其他負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)進(jìn)行建言和建議；四是聽(tīng)取民間投資者的意見(jiàn)，必要時(shí)向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長(zhǎng)官建言；五是負(fù)責(zé)宣傳PFI推進(jìn)委員會(huì)的活動(dòng)，提高國(guó)民對(duì)PFI的了解程度；六是收集分析PFI項(xiàng)目信息，在調(diào)研基礎(chǔ)上，做必要的協(xié)調(diào)工作。
2011年日本政府又設(shè)立了PFI推進(jìn)會(huì)議制度，并直接向內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)。該制度成立的意義在于：一是出臺(tái)實(shí)施PFI的基本方針；二是協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門(mén)之間的關(guān)系；三是謀求PFI事業(yè)與普通公共事業(yè)在制度上的平等地位。PFI推進(jìn)會(huì)議每年召開(kāi)1次～2次，主要根據(jù)PFI推進(jìn)委員會(huì)提出的建言報(bào)告，審議決策PFI法修訂、PFI基本方針出臺(tái)及修改、PPP/PFI改革計(jì)劃等重大事項(xiàng)。
此外，其他相關(guān)政府部門(mén)（如財(cái)政部門(mén)、稅收部門(mén)等）根據(jù)PFI推進(jìn)會(huì)議的決策，配合出臺(tái)補(bǔ)貼政策、修訂政策手冊(cè)、組織國(guó)際研討會(huì)，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展。
