PPP與混合所有制改革
2017-12-27
十八屆三中全會(huì)《決定》與2014年《政府工作報(bào)告》提出，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)下一階段經(jīng)濟(jì)體制改革的主要方向。與此同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，政府也力推政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）。因此，PPP的相關(guān)從業(yè)者與政府官員很自然的認(rèn)為PPP就是混合所有制經(jīng)濟(jì)。但是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，這是兩個(gè)完全不同的概念，本文將就此展開(kāi)討論。
混合所有制經(jīng)濟(jì)
混合所有制經(jīng)濟(jì)改革主要是針對(duì)我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，將原有的國(guó)有或者集體所有制的企業(yè)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)變更，實(shí)現(xiàn)國(guó)企民企融合的目的。其關(guān)鍵是將部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。如果將過(guò)去三十年我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革視為經(jīng)濟(jì)體制改革的第一階段，那么混合所有制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的第二階段。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有生產(chǎn)活動(dòng)都由國(guó)家計(jì)劃實(shí)施，政府擁有主要生產(chǎn)要素（土地、資源等）的所有權(quán)與控制權(quán)，各種事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。需要注意的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)有企業(yè)不是真正意義上的企業(yè)法人，因?yàn)槠洳荒茏载?fù)盈虧。
第一階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革是將生產(chǎn)要素的控制權(quán)賦予了私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，即企業(yè)法人（私營(yíng)與國(guó)有），并讓其成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。國(guó)有企業(yè)也經(jīng)過(guò)股份制改造，成為現(xiàn)代企業(yè)法人。企業(yè)法人因?yàn)槠渲鹄?，在?jīng)濟(jì)活動(dòng)中相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)有更大的激勵(lì)。該改革在大多數(shù)行業(yè)取得了很大的成功，并帶來(lái)了30多年穩(wěn)定高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是近年來(lái)此輪改革的紅利逐漸消減，迫切需要新的改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于第一階段的改革中，國(guó)有企業(yè)占據(jù)了大部分的生產(chǎn)要素，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位也遠(yuǎn)高于私營(yíng)企業(yè)，特別是在資源依賴型的產(chǎn)業(yè)（如石油、電力等）。私營(yíng)企業(yè)只有在非資源依賴型的產(chǎn)業(yè)中得以大力發(fā)展，如技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)（如IT、生物醫(yī)藥等），勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)（如制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等）與部分資本密集型產(chǎn)業(yè)（如房地產(chǎn)、貿(mào)易等）。雖然改制過(guò)的國(guó)有企業(yè)也是獨(dú)立的企業(yè)法人，自負(fù)盈虧，但是其管理層仍然不是該企業(yè)的所有者。企業(yè)的所有權(quán)與控制權(quán)（注意區(qū)別于生產(chǎn)要素的所有權(quán)與控制權(quán)）的錯(cuò)配，會(huì)導(dǎo)致管理層的激勵(lì)與監(jiān)督不足。
第二階段的混合所有制經(jīng)濟(jì)改革是將原有分配給國(guó)有企業(yè)的那部分生產(chǎn)要素的控制權(quán)，部分或者全部分配給私人，從而私營(yíng)企業(yè)也可以涉足原來(lái)國(guó)有企業(yè)壟斷的產(chǎn)。更重要的是私人通過(guò)其擁有的企業(yè)股份可以行使相應(yīng)的企業(yè)控制權(quán)，以此解決國(guó)企管理層激勵(lì)和監(jiān)督不足的問(wèn)題。
這種多步走的經(jīng)濟(jì)改革模式，維持了我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而長(zhǎng)期的增長(zhǎng)。在可以預(yù)測(cè)的將來(lái)，第三階段的經(jīng)濟(jì)體制改革將會(huì)是將生產(chǎn)要素的所有權(quán)分配給私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織。例如最近國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論最激烈的土地的私有化。
公私合營(yíng)
目前發(fā)改委與財(cái)政部力推在公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中的公私合營(yíng)，實(shí)質(zhì)是屬于第一階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的部分，而非混合所有制經(jīng)濟(jì)改革。
對(duì)照上述的經(jīng)濟(jì)體制改革三階段的描述，不難發(fā)現(xiàn)目前大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)質(zhì)是在按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在發(fā)展。政府財(cái)政撥款完成建設(shè)，組建平臺(tái)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。但是該平臺(tái)公司不是自負(fù)盈虧（由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的外部性），所有無(wú)法將其定義為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)法人。在性質(zhì)上平臺(tái)公司更像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的事業(yè)單位，由政府財(cái)政支持運(yùn)營(yíng)。
PPP模式實(shí)際上是公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化，各種生產(chǎn)要素的控制權(quán)將會(huì)被賦予私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織（包括私營(yíng)與國(guó)有企業(yè)）。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的公共基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)公司，PPP模式下的企業(yè)法人有了更多的激勵(lì)，因而會(huì)導(dǎo)致效率的提高。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Oliver Hart認(rèn)為，PPP模式對(duì)企業(yè)法人的激勵(lì)包括兩部分，一部分是降低成本的激勵(lì)，另一部分是降低質(zhì)量的激勵(lì)。前者提高效率，后者降低效率。所以對(duì)于質(zhì)量不易監(jiān)督的行業(yè)，PPP模式并不適用。
當(dāng)然，私營(yíng)企業(yè)PPP與國(guó)有企業(yè)PPP會(huì)有一定的區(qū)別。國(guó)有企業(yè)PPP的管理層擁有項(xiàng)目的控制權(quán)，但是沒(méi)有所有權(quán)，這種錯(cuò)配會(huì)導(dǎo)致一定程度上的激勵(lì)與監(jiān)督不足。類比于上述第二階段的混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的第二階段改革目標(biāo)就是國(guó)有企業(yè)PPP模式向混合所有制PPP模式轉(zhuǎn)變，解決國(guó)有企業(yè)PPP管理層的激勵(lì)與監(jiān)督不足問(wèn)題。
同理，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的第三階段改革目標(biāo)是生產(chǎn)要素的所有權(quán)的私有化。
對(duì)比分析
從我國(guó)改革現(xiàn)狀可以看出，私人產(chǎn)品市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制改革要超前于公共產(chǎn)品市場(chǎng)。因此，現(xiàn)階段的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的PPP模式可以參考已有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)。例如如何讓國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)？PPP立法如何保證項(xiàng)目公司對(duì)生產(chǎn)要素的控制權(quán)？基于PPP項(xiàng)目的資本市場(chǎng)如何建立？
我們不妨參考私人產(chǎn)品市場(chǎng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行大膽預(yù)測(cè)。
國(guó)有企業(yè)PPP模式將會(huì)在資源依賴型的公共產(chǎn)品市場(chǎng)占據(jù)主要地位，如國(guó)防、監(jiān)獄等；私營(yíng)企業(yè)PPP模式將會(huì)在技術(shù)創(chuàng)新型的公共產(chǎn)品市場(chǎng)占據(jù)主要地位，如垃圾焚燒發(fā)電站、污水處理、供水、醫(yī)院、學(xué)校等；國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)都將會(huì)在資本密集型的公共產(chǎn)品市場(chǎng)占據(jù)一定的地位，如公路、港口、鐵路等。
PPP法律或特許協(xié)議必須保護(hù)項(xiàng)目公司所享有的生產(chǎn)要素的控制權(quán)，例如土地使用權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，政府擁有重要生產(chǎn)要素的所有權(quán)，只將部分控制權(quán)分配給企業(yè)法人。這種部分控制權(quán)如果得不到法律保護(hù)，將會(huì)打擊企業(yè)法人投資PPP項(xiàng)目的積極性。因此，如果政府在特定情況下要收回PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須補(bǔ)償企業(yè)法人已有的投資。
PPP項(xiàng)目的資本市場(chǎng)（包括股權(quán)與債權(quán)）是依托于企業(yè)法人對(duì)項(xiàng)目公司的所有權(quán)，而該所有權(quán)的基礎(chǔ)是公司法人對(duì)生產(chǎn)要素的控制權(quán)。因此，法律保障下的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是PPP項(xiàng)目資本市場(chǎng)的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目的股權(quán)市場(chǎng)通常只允許有限制的流動(dòng)，例如追求高風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)資本不能超過(guò)項(xiàng)目總股本的一定比例，而且在項(xiàng)目初期股權(quán)轉(zhuǎn)移需要被禁止。另外，PPP項(xiàng)目的債權(quán)要基于項(xiàng)目融資與有限追索，因此區(qū)別于政府發(fā)行的用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。前者以PPP項(xiàng)目公司的信用與盈利能力為擔(dān)保，后者以政府信用為擔(dān)保。因此PPP項(xiàng)目資本市場(chǎng)的建立能一定程度上減少地方政府債務(wù)水平，但其融資成本也要高于政府為主導(dǎo)的融資方式。
總結(jié)
最后筆者想強(qiáng)調(diào)，我國(guó)PPP模式的發(fā)展必須基于我國(guó)的國(guó)情，學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中多步走的經(jīng)驗(yàn)，切勿因?yàn)榈胤秸惹械娜谫Y需求而揠苗助長(zhǎng)。東歐一些國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施私有化過(guò)程就是在東歐劇變過(guò)程中一步到位，因而出現(xiàn)諸多問(wèn)題。英國(guó)過(guò)去三十多年也逐漸的完成了基礎(chǔ)設(shè)施私有化的過(guò)程（PFI）。但是最近英國(guó)財(cái)政部也開(kāi)始反思其私有化程度是否過(guò)度，因此在PFII中提出國(guó)有股權(quán)在某些項(xiàng)目中必須占到一定比例。由此可見(jiàn)，無(wú)論國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)，還是國(guó)外私有化的經(jīng)驗(yàn)，都說(shuō)明混合所有制經(jīng)濟(jì)很可能是公共基礎(chǔ)設(shè)施改革的正確方向。只不過(guò)我國(guó)現(xiàn)階段推行PPP仍然需要集中精力于第一階段，鼓勵(lì)各種企業(yè)法人參與到基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運(yùn)營(yíng)，無(wú)論國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)，只要能平等競(jìng)爭(zhēng)，都將提高經(jīng)濟(jì)效率。
轉(zhuǎn)載自《濟(jì)邦通訊》
