由于PPP模式下的項(xiàng)目普遍參與方眾多、運(yùn)營較為復(fù)雜，不確定性因素的存在使該類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)難以完全規(guī)避，在實(shí)際應(yīng)用中會產(chǎn)生很多問題與障礙。
為了更好地規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，元立方金服研究員搜集國內(nèi)外的一些出現(xiàn)問題甚至失敗的PPP模式典型案例，對這些典型案例進(jìn)行整理，從中總結(jié)分析探究項(xiàng)目問題的原因所在，并針對這些因素提出相應(yīng)的對策建議。
國內(nèi)外PPP案例情況
PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)范圍廣，多應(yīng)用于市政建設(shè)、民生供給等領(lǐng)域，元立方金服研究員選取了自20世紀(jì)80年代以來的17個典型案例，為了更好的分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將選取的典型案例劃分四類：道路PPP項(xiàng)目、供電PPP項(xiàng)目、供水PPP項(xiàng)目以及環(huán)保類項(xiàng)目，這四類項(xiàng)目基本涵蓋了目前PPP項(xiàng)目實(shí)施的主流方面。其基本情況如表1所示。
表 1國內(nèi)外PPP失敗案例基本情況
二、導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)
在對所選案例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)匯總分析之后，表2列出了國內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。
表 2國內(nèi)外PPP失敗案例的主要風(fēng)險(xiǎn)因素
從上表可以看出造成國內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下幾點(diǎn):
?。ㄒ唬┦找娌蛔泔L(fēng)險(xiǎn)
收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能夠收回投資或達(dá)到其預(yù)期收益而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
從上表可看出，該風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)于道路類PPP項(xiàng)目，此類PPP項(xiàng)目多靠車輛通行費(fèi)獲得收益，但是在運(yùn)營中常常會出現(xiàn)預(yù)測失誤，流量低于預(yù)期、競爭性項(xiàng)目增多等問題使項(xiàng)目收益低于預(yù)期水平，從而發(fā)生收益不足風(fēng)險(xiǎn)。元立方金服研究員以杭州灣跨海大橋項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目由浙江省政府和浙江民營企業(yè)合作，投資建設(shè)連接嘉興與寧波的一座跨海大橋，該項(xiàng)目共17家民營企業(yè)參股，是國內(nèi)第一個以地方民營企業(yè)為主體、投資超百億的國家特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，收費(fèi)年限為30年。杭州灣跨海大橋自2003年開始建設(shè)，2008年通車，造價(jià)多達(dá)200億元。通車以來，項(xiàng)目資金緊張，從《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》來看，當(dāng)時(shí)預(yù)測2010年大橋的車流量有望達(dá)到1867萬輛，但2010年實(shí)際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。2012年全年，大橋的實(shí)際車流量增加到1252.44萬輛，仍然不及報(bào)告預(yù)計(jì)的2008年通車當(dāng)年車流量1415.2萬輛。以2013年數(shù)據(jù)為例，該橋年通行費(fèi)收入僅為6.43億元，通行費(fèi)作為唯一的收入來源，以30年收費(fèi)期限計(jì)算，該項(xiàng)目本金很可能無法收回，而且周邊的嘉紹大橋、杭州灣第三跨海工程錢江通道等項(xiàng)目的建成通車會進(jìn)一步分散大橋的車流量，使項(xiàng)目的現(xiàn)金流逐年遞減。項(xiàng)目面臨較大的收益不足風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的提前回收。
（二）收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)
收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格制定不科學(xué)、收費(fèi)調(diào)整機(jī)制不靈活、政策變更等原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域中發(fā)生較多，主要是由于此類項(xiàng)目與人民生活息息相關(guān)，公共產(chǎn)品性質(zhì)為較低價(jià)格提供較多數(shù)量、較廣受眾的產(chǎn)品，但私營資本以盈利為目的，很難平衡政府與私營部門的利益，所以容易發(fā)生收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。這里元立方金服研究員以中華發(fā)電廠項(xiàng)目為例，1997年，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同投資168億元人民幣成立了中華發(fā)電有限公司，由該公司向山東電力集團(tuán)公司經(jīng)營的山東電網(wǎng)銷售電力。該項(xiàng)目于1998年開始運(yùn)營，裝機(jī)規(guī)模300萬kW，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。在項(xiàng)目談判期間，中華發(fā)電有限公司與山東電網(wǎng)簽署了《運(yùn)營購電協(xié)議》，約定了每年的最低售電量為5500h，電價(jià)為0.41元/(kW·h)，以保障項(xiàng)目收益。然而由于電力體制改革和市場需求變化，電價(jià)2002年由0.41元/(kW·h)調(diào)整至0.32元/(kW·h)，收費(fèi)的調(diào)整，使項(xiàng)目收益銳減，從而無法滿足項(xiàng)目正常運(yùn)營的要求。
（三）政府風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目的政府風(fēng)險(xiǎn)是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的信用風(fēng)險(xiǎn)、決策失誤風(fēng)險(xiǎn)和政策變更風(fēng)險(xiǎn)。
1.政府信用風(fēng)險(xiǎn)
政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或違反合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。由于項(xiàng)目參與方性質(zhì)的特殊性，所有PPP類項(xiàng)目都會面對這一風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，元立方金服研究員以印度大博電廠項(xiàng)目為例，1995年，該項(xiàng)目與國營的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協(xié)議，并由印度中央政府對該協(xié)議提供反擔(dān)保，且雙方約定在售電協(xié)議不中止的情況下也可以啟動這一擔(dān)保程序。20世紀(jì)末，由于印度經(jīng)濟(jì)形勢下滑，馬邦政府無力支付高額的電力費(fèi)用，電費(fèi)支付糾紛由此產(chǎn)生，同時(shí)，項(xiàng)目公司要求印度中央政府兌現(xiàn)反擔(dān)保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導(dǎo)致項(xiàng)目陷于停頓狀態(tài)。
2.決策失誤風(fēng)險(xiǎn)
決策失誤風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府的決策程序不規(guī)范、缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項(xiàng)目決策失誤。這一風(fēng)險(xiǎn)集中于對公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，如表2可見的供水和供電PPP項(xiàng)目。以廉江中法供水廠項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是廉江1997年的一項(xiàng)招商引資項(xiàng)目，由中法水務(wù)和廉江自來水公司投資1669萬美元的塘山水廠進(jìn)行生產(chǎn)，在雙方簽訂的合約中規(guī)定，自來水公司每天須從塘山水廠購買6萬t自來水，水價(jià)為1.15元/t，且塘山水廠建成投產(chǎn)后，廉江不得再建其他水廠。1999年項(xiàng)目建成，但是元立方金服研究員了解到，依據(jù)當(dāng)時(shí)的市場情況，廉江每天用水量僅為3萬t左右，與合同約定的6萬t相差一倍，廉江自來水廠若按合同約定量購買自來水，其利益便會受損。為解決問題，廉江自來水廠與中法水務(wù)基于水廠造價(jià)、水量、水價(jià)、合同等問題在8年內(nèi)進(jìn)行了多達(dá)30余次談判卻仍然沒有解決問題，這是政府在合同制定時(shí)決策不科學(xué)而引發(fā)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，最終項(xiàng)目以廉江市自來水公司出資4500萬元收購塘山水廠而告終。
3.政策變更風(fēng)險(xiǎn)
政策變更風(fēng)險(xiǎn)是指由于頒布、修改、廢除一些政策而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品與服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而給項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目中止或失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)的有上海大場水廠、北京第十水廠、長春匯津污水處理項(xiàng)目和杭州灣跨海大橋。元立方金服研究員在這里以長春匯津污水處理項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目由長春市排水公司與香港匯津公司合資建立的匯津污水處理有限公司運(yùn)營，合同期限為20年。為更好地運(yùn)營項(xiàng)目，2000年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，規(guī)定了項(xiàng)目的運(yùn)營模式與各方參與者的權(quán)利與義務(wù)，其中說明了由排水公司向長春匯津公司支付污水處理費(fèi)，這一文件是該項(xiàng)目運(yùn)行的基礎(chǔ)性文件。2000年年底項(xiàng)目投產(chǎn)并正常運(yùn)行，2003年2月，政府以該文件違反了國務(wù)院關(guān)于“固定回報(bào)”的規(guī)定為由廢止了《專營辦法》，這項(xiàng)政策變更相當(dāng)于摧毀了項(xiàng)目的運(yùn)營基礎(chǔ)，排水公司從2003年3月起停止向長春匯津公司付費(fèi)，使得匯津公司的累計(jì)損失達(dá)人民幣9700萬元。為解決這一問題，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而法院宣判廢除《專營辦法》屬于依法行政，最終長春市政府將長春匯津污水處理項(xiàng)目回購，這是一個明顯的因政策變更而導(dǎo)致項(xiàng)目回購的事件。
4.審批延誤風(fēng)險(xiǎn)
審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于政府原因?qū)?xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過長或成本過高，且批準(zhǔn)之后，對項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來威脅的一種風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要在道路及供水類PPP項(xiàng)目中較為明顯，發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)的有英法海峽隧道、泉州刺桐大橋、上海大場水廠及北京第十水廠項(xiàng)目。元立方金服研究員以英法海峽隧道為例，在項(xiàng)目建設(shè)期間，由于英法政府不斷要求增加安保措施，使項(xiàng)目工期一延再延，且當(dāng)項(xiàng)目完工時(shí)，又遲遲不發(fā)放歐洲隧道公司的營運(yùn)許可證書，項(xiàng)目無法開始運(yùn)營，加之項(xiàng)目前期成本投入較大，使得項(xiàng)目的現(xiàn)金流量受到影響，且英法海峽隧道在之后的運(yùn)營中出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足，最終項(xiàng)目公司破產(chǎn)，以2007年債務(wù)重組而告一段落。
?。ㄋ模╉?xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目唯一性是指其獨(dú)特性，當(dāng)政府或其他投資人在項(xiàng)目附近新建或改建其他項(xiàng)目，與項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭時(shí)，項(xiàng)目便喪失其獨(dú)特性從而產(chǎn)生了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。
項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，便會使其預(yù)期收益減少，影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)在道路類PPP項(xiàng)目中發(fā)生得較為頻繁，英法海峽隧道、加州91號快速路、杭州灣跨海大橋、泉州刺桐大橋項(xiàng)目和北京京通公路都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場收益不足。元立方金服研究員以美國加州91號快速路為例，1990年12月，加州政府與私營合作方(California Private Transportation Company，CPTC )簽訂了“加州91號快速路”項(xiàng)目特許經(jīng)營合同，合同包含了一項(xiàng)非競爭性條款:政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目1.5英里范圍內(nèi)新建、升級或者拓寬其他具有競爭性的道路，并規(guī)定項(xiàng)目建成之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營權(quán)與收益權(quán)。1995年12年，項(xiàng)目以1.3億美金的造價(jià)建成并投入使用，但是在九十年代末，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，交通流量劇增，政府迫于民眾壓力與媒體輿論，在1999年1月違約宣布新建車道以緩解交通壓力，政府方違約使項(xiàng)目出現(xiàn)唯一性風(fēng)險(xiǎn)，最終政府于2002年以2.1億美元回購了加州91號快速路。
?。ㄎ澹┕姺磳︼L(fēng)險(xiǎn)
公眾反對風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起民眾不滿甚至反對項(xiàng)目建設(shè)而造成的風(fēng)險(xiǎn)。多發(fā)生在與公眾利益密切相關(guān)的項(xiàng)目中，尤其是環(huán)保項(xiàng)目。
例如天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，該項(xiàng)目位于天津津南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)東側(cè)，由天津泰達(dá)環(huán)保有限公司建設(shè)運(yùn)營，秉承環(huán)保理念，對垃圾進(jìn)行再利用。垃圾焚燒發(fā)電后，廢渣用來制磚，余熱可用于取暖，但是元立方金服研究員發(fā)現(xiàn)，由于垃圾滲瀝液滲漏發(fā)出難聞的異味，又因垃圾焚燒而產(chǎn)生的有致癌因素的二惡英氣體給附近居民帶來了恐慌，影響了人們的日常生活及學(xué)校的正常教學(xué)，因此投訴與群體事件不斷，目前政府對該事件正在處理之中。
三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)原因分析
PPP項(xiàng)目的建設(shè)是全壽命周期的建設(shè)，環(huán)環(huán)相扣，任何一個環(huán)節(jié)的疏漏，建設(shè)過程中的突發(fā)意外因素、運(yùn)營過程的預(yù)期偏差都會對項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。對目前失敗的PPP案例進(jìn)行歸類，元立方金服研究員總結(jié)為以下三個方面原因
（一）項(xiàng)目建設(shè)周期長，運(yùn)營模式復(fù)雜
PPP項(xiàng)目的采用多見于市政民生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而此類項(xiàng)目的生命周期較長，建成后運(yùn)營模式比較復(fù)雜，使得項(xiàng)目容易受到較多的不確定因素的影響。這些不確定因素可以分為宏觀與微觀兩個層面，宏觀層面是指與國家宏觀環(huán)境相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的因素，微觀的不確定性指與項(xiàng)目效益相關(guān)的投資、市場情況、成本、收益等因素，在項(xiàng)目壽命期內(nèi)，這些不確定因素廣泛存在，很可能使項(xiàng)目運(yùn)營的實(shí)際情況與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致項(xiàng)目面臨著市場風(fēng)險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)、收益不足等各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。
（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制不靈活
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指將PPP項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)要素以某種形式在項(xiàng)目參與者之間進(jìn)行分配。PPP項(xiàng)目中以政府和私營資本為主的參與方眾多，項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長，無論政府還是私營資本都不愿獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，尤其PPP項(xiàng)目的薄利性使得私營部門對風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度慎之又慎，而如政府承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)又失去了PPP項(xiàng)目的意義。所以PPP項(xiàng)目在合同制定時(shí)需要依據(jù)各方風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和承擔(dān)能力，設(shè)置靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制。
（三）PPP上位法不完善
PPP項(xiàng)目仍處於不斷研究探索階段，相關(guān)法律法規(guī)的制度不完善，缺乏國家層面的法律制度作為保護(hù)，僅有地方規(guī)章或其他規(guī)范性文件來支持，缺少對政府方違約的約束機(jī)制，政策變動較為頻繁，元立方金服研究人員認(rèn)為，這無疑打擊了私營資本的積極性，也使得各參與方增加額外政策風(fēng)險(xiǎn)，不利于PPP模式的發(fā)展。
四、對策建議
（一）搭建PPP項(xiàng)目統(tǒng)一管理平臺，實(shí)施項(xiàng)目分類監(jiān)管
由于PPP項(xiàng)目的周期長、不確定性高、運(yùn)營復(fù)雜等特點(diǎn)，應(yīng)搭建PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理平臺，對所有PPP項(xiàng)目按照項(xiàng)目性質(zhì)、周期、所涉參與方進(jìn)行分類管理，實(shí)現(xiàn)共性風(fēng)險(xiǎn)與特性風(fēng)險(xiǎn)分離。引進(jìn)人才隊(duì)伍針對不同類項(xiàng)目有效的識別風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
?。ǘ┰O(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及靈活變更機(jī)制
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理，關(guān)系PPP項(xiàng)目進(jìn)展順利與否。應(yīng)設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與靈活調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持“誰有能力誰承擔(dān)，誰能控制誰承擔(dān)”的原則，根據(jù)參與方性質(zhì)與實(shí)力，制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)職責(zé)，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力。對項(xiàng)目進(jìn)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)，早解決。
?。ㄈ┍M快完善相關(guān)法律法規(guī)制度
PPP項(xiàng)目在沒有完整的法律法規(guī)支持下，推進(jìn)將會相當(dāng)緩慢，上位法的缺失使得PPP項(xiàng)目只能按照已有的政策去推進(jìn)，而一旦出現(xiàn)政策變更，甚至出現(xiàn)法律變更，PPP項(xiàng)目將會陷入停滯甚至失敗。同時(shí)元立方金服研究人員認(rèn)為，私營部門在遭遇政府換屆的情況也無所適從，政策的延續(xù)性存疑。對于法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)自上而下健全相關(guān)法律法規(guī)制度：首先，政府應(yīng)盡早建立完善相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，明確PPP項(xiàng)目流程與權(quán)責(zé)關(guān)系；其次制定政府責(zé)任追究制，定政府責(zé)任追究制度，對政府行為進(jìn)行規(guī)范性約束，降低政府違約的概率，提高政府的責(zé)任意識，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。
五、結(jié)語
PPP模式是政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新性的融資方式，參與方眾多、項(xiàng)目的復(fù)雜性、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的多樣性都使得PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中面臨較大問題。因此，元立方金服研究員認(rèn)為需要健全法律法規(guī)，搭建統(tǒng)一管理平臺，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，提高風(fēng)險(xiǎn)識別技術(shù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，積極促進(jìn)PPP模式的發(fā)展，為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程增添持久動力。
（執(zhí)筆人為元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院）
