公路PPP項(xiàng)目案例分析及操作建議
2017-12-27
【摘要】
文章結(jié)合某咨詢公司成功實(shí)施并已完全落地的公路PPP項(xiàng)目,通過(guò)分析實(shí)際案例運(yùn)作過(guò)程,從發(fā)起PPP項(xiàng)目并入庫(kù)、確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、選擇項(xiàng)目咨詢單位、編制項(xiàng)目實(shí)施方案、進(jìn)行項(xiàng)目推介、開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、聯(lián)合審查并審定項(xiàng)目實(shí)施方案、采購(gòu)社會(huì)資本合作伙伴、合同談判及協(xié)議簽署和核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或?qū)徟?xiàng)目可行性研究報(bào)告等十個(gè)方面系統(tǒng)介紹了公路PPP項(xiàng)目從發(fā)起、準(zhǔn)備到項(xiàng)目執(zhí)行階段的實(shí)施流程和操作建議。
隨著我國(guó)投融資體制改革的進(jìn)一步深化,國(guó)家有關(guān)PPP政策法規(guī)頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步明晰,我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)對(duì)于如何操作實(shí)施PPP項(xiàng)目逐步厘清了思路,PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備與采購(gòu)逐步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化,PPP項(xiàng)目的落地率也大幅度提升。截至2016年6月末,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到9285個(gè),總投資額10.6萬(wàn)億元。其中,市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)三個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)和投資額均居前三位。
下面,筆者就結(jié)合某咨詢公司成功實(shí)施并已經(jīng)完全落地(“已經(jīng)完全落地”指社會(huì)資本與政府簽訂了投資協(xié)議,項(xiàng)目公司與政府簽訂了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議)的公路PPP項(xiàng)目,通過(guò)分析實(shí)際案例運(yùn)作過(guò)程,與大家探討進(jìn)行公路PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備與采購(gòu)應(yīng)注意的問(wèn)題,并給出相關(guān)操作建議。
PPP項(xiàng)目概況
(一)項(xiàng)目基本情況
某公路項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱“A項(xiàng)目”)路線全長(zhǎng)約110km,按四車(chē)道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),設(shè)計(jì)速度100km/h,路基寬度26m,橋涵設(shè)計(jì)汽車(chē)荷載等級(jí)采用公路-I級(jí)。
A項(xiàng)目投資估算總金額約為70億元。
(二)實(shí)施PPP模式的基本思路
A項(xiàng)目擬采用“BOT+施工總承包+政府補(bǔ)貼”模式。
BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交):由社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司,項(xiàng)目資本金由社會(huì)資本籌集。資本金以外的融資貸款由項(xiàng)目公司作為貸款主體向銀行貸款或通過(guò)其他方式融資,融資擔(dān)保為項(xiàng)目30年收費(fèi)權(quán)質(zhì)押。
施工總承包:本項(xiàng)目的全部工程施工任務(wù)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)完成。
政府補(bǔ)貼:政府投入15億元人民幣作為建設(shè)期補(bǔ)助,資金來(lái)源為中央車(chē)購(gòu)稅資金。
(三)特許經(jīng)營(yíng)期
特許經(jīng)營(yíng)期分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期(含收費(fèi)期)兩個(gè)階段,其中:
建設(shè)期:36個(gè)月,自項(xiàng)目開(kāi)工日起至交工日止;
運(yùn)營(yíng)期(含收費(fèi)期):自交工日起至項(xiàng)目移交日止,其中收費(fèi)期30年,自本項(xiàng)目收費(fèi)許可頒布之日起計(jì)。
(四)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)
政府授予項(xiàng)目公司獨(dú)占的、具有排他性的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),該權(quán)利在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)有效。項(xiàng)目公司享有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包括:
1.投資、建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利;
2.運(yùn)營(yíng)、管理項(xiàng)目的權(quán)利;
3.收取車(chē)輛通行費(fèi)的權(quán)利;
4.項(xiàng)目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán);
5.項(xiàng)目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等。
PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程概述及相關(guān)建議
(一)發(fā)起PPP項(xiàng)目并入庫(kù)
【案例分析】
A項(xiàng)目由某省交通運(yùn)輸廳(簡(jiǎn)稱“省交通運(yùn)輸廳”)負(fù)責(zé)發(fā)起。省交通運(yùn)輸廳委托咨詢單位編制完成項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告后進(jìn)行了行業(yè)初審,同時(shí)開(kāi)展了項(xiàng)目環(huán)評(píng)、水保、土地預(yù)審等前期工作。
2015年,交通運(yùn)輸部在對(duì)各地上報(bào)的政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行遴選后,同意將A項(xiàng)目作為交通運(yùn)輸部第一批PPP先行試點(diǎn)項(xiàng)目。
【操作建議】
公路PPP項(xiàng)目的發(fā)起,可以由交通運(yùn)輸主管部門(mén)或社會(huì)資本發(fā)起,以交通運(yùn)輸主管部門(mén)發(fā)起為主。公路PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等。
交通運(yùn)輸主管部門(mén)向本級(jí)人民政府提出公路PPP項(xiàng)目發(fā)起建議后,經(jīng)過(guò)初步篩選,一般列入本級(jí)人民政府發(fā)展改革部門(mén)或者財(cái)政部門(mén)PPP項(xiàng)目庫(kù),成為備選PPP項(xiàng)目。
(二)確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)
【案例分析】
經(jīng)過(guò)省級(jí)人民政府授權(quán),省交通運(yùn)輸廳作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)A項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作,主要職責(zé)包括:
1.組織本項(xiàng)目社會(huì)資本的采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng),編制PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)招標(biāo)文件,進(jìn)行采購(gòu)結(jié)果的確認(rèn)談判等;
2.與中標(biāo)社會(huì)資本簽署投資協(xié)議;
3.項(xiàng)目公司成立后,與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;
4.根據(jù)投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定,監(jiān)督社會(huì)資本是否履行出資義務(wù),項(xiàng)目公司是否履行融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)、維修等義務(wù),定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估并報(bào)政府備案;
5.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿,代表政府收回特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的項(xiàng)目資產(chǎn);
6.政府授予項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的其他權(quán)利。
為保證A項(xiàng)目的順利實(shí)施,省交通運(yùn)輸廳還成立了由廳長(zhǎng)直接牽頭,包括主管副廳長(zhǎng)、各相關(guān)處室負(fù)責(zé)人在內(nèi)的PPP項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組,定期或不定期召開(kāi)會(huì)議研究、討論并解決PPP項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)中遇到的重大問(wèn)題。PPP項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)PPP項(xiàng)目工作辦公室,設(shè)有2名專職人員負(fù)責(zé)與項(xiàng)目咨詢單位對(duì)接,直接推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)工作。
【操作建議】
經(jīng)過(guò)本級(jí)人民政府授權(quán),交通運(yùn)輸主管部門(mén)可自行作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或者指定下屬事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。由于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)宜長(zhǎng)期存在,且其在PPP項(xiàng)目中是代表政府方的主體,是公權(quán)力的代表,因此,不宜指定本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)或者指定相關(guān)處室負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)工作。
(三)選擇項(xiàng)目咨詢單位
【案例分析】
2015年10月,省交通運(yùn)輸廳選定某咨詢公司為A項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的咨詢單位。某咨詢公司提供的咨詢服務(wù)主要包括：
1.項(xiàng)目投資評(píng)估報(bào)告
通過(guò)對(duì)項(xiàng)目交通需求分析及預(yù)測(cè)、工程造價(jià)評(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼方案和風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策等進(jìn)行分析研究,為政府提供相關(guān)技術(shù)支持。
2.項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)告
通過(guò)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購(gòu)方式選擇等進(jìn)行分析研究,科學(xué)、客觀闡述項(xiàng)目的實(shí)施方案。
3.招標(biāo)代理服務(wù)
在業(yè)主(省交通運(yùn)輸廳)委托的范圍內(nèi),編制社會(huì)資本采購(gòu)招標(biāo)文件(含投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議);發(fā)布招標(biāo)公告、出售招標(biāo)文件;組織潛在投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場(chǎng)、解答潛在投標(biāo)人提出的疑問(wèn)并發(fā)布補(bǔ)遺書(shū);組織開(kāi)標(biāo)、協(xié)助評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)、協(xié)助業(yè)主定標(biāo)并發(fā)出中標(biāo)通知書(shū);參與業(yè)主與中標(biāo)社會(huì)資本的合同談判工作、協(xié)助業(yè)主與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂合同;提供有關(guān)法律法規(guī)、政策等咨詢服務(wù)。
【操作建議】
對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,項(xiàng)目實(shí)施方案與社會(huì)資本的采購(gòu)活動(dòng)具有重大關(guān)聯(lián)關(guān)系,通過(guò)何種方式選擇社會(huì)資本、社會(huì)資本需滿足的資格條件、投資協(xié)議及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案等內(nèi)容在項(xiàng)目實(shí)施方案中均已明確,因此,建議將項(xiàng)目實(shí)施方案的編制與社會(huì)資本的采購(gòu)活動(dòng)委托給同一家咨詢單位,避免這兩項(xiàng)工作在銜接環(huán)節(jié)上產(chǎn)生問(wèn)題。
(四)編制項(xiàng)目實(shí)施方案
【案例分析】
2015年11月至2016年2月,某咨詢公司編制完成了項(xiàng)目投資評(píng)估報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施方案,省交通運(yùn)輸廳組織了多輪會(huì)議對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)審,評(píng)審專家涉及財(cái)務(wù)、金融、法律、公路技術(shù)等多項(xiàng)領(lǐng)域,同時(shí)還邀請(qǐng)發(fā)展改革、財(cái)政等部門(mén)派代表參與評(píng)審。
項(xiàng)目投資評(píng)估報(bào)告在可行性研究報(bào)告的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步核查了相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性,對(duì)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入(包括車(chē)輛通行費(fèi)收入、附屬設(shè)施如服務(wù)區(qū)、廣告牌、加油站等營(yíng)業(yè)收入)、項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期費(fèi)用進(jìn)行精確測(cè)算,計(jì)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)投資效益(包括財(cái)務(wù)盈利能力分析、償債能力分析等),同時(shí)計(jì)算在不同投資回報(bào)率水平下,政府在建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期每年需要提供的補(bǔ)貼額度。
項(xiàng)目實(shí)施方案的具體內(nèi)容按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(六部委第25號(hào)令)和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))相關(guān)要求進(jìn)行編制。
【操作建議】
項(xiàng)目實(shí)施方案是實(shí)施PPP項(xiàng)目的總體綱領(lǐng)性文件,決定了PPP項(xiàng)目實(shí)施的方向及原則,是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂。項(xiàng)目實(shí)施方案需明確PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式、投融資結(jié)構(gòu)安排、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、利益共享機(jī)制、政府給予的承諾和保障、投資協(xié)議及PPP合作項(xiàng)目合同框架草案等內(nèi)容,直接關(guān)系到未來(lái)PPP項(xiàng)目能否落地、能否成功實(shí)施,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)必須予以高度重視。
項(xiàng)目投資評(píng)估報(bào)告是編制項(xiàng)目實(shí)施方案的重要支持性文件,不宜直接套用工程可行性研究報(bào)告中的數(shù)據(jù),因?yàn)槟承╉?xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告更多為“可批性研究報(bào)告”,相關(guān)數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確,甚至與實(shí)際數(shù)據(jù)差異較大,在測(cè)算過(guò)程中需要對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。
在項(xiàng)目實(shí)施方案編制過(guò)程中,發(fā)展改革、財(cái)政等政府相關(guān)部門(mén)提前介入評(píng)審,有利于項(xiàng)目實(shí)施方案在政府聯(lián)審階段順利通過(guò)。
(五)項(xiàng)目推介
【案例分析】
2016年1月,在項(xiàng)目實(shí)施方案初稿編制完成后,省交通運(yùn)輸廳同時(shí)在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、省交通運(yùn)輸廳網(wǎng)站及省公共資源交易網(wǎng)發(fā)布了項(xiàng)目推介公告。共有12家單位參加了省交通運(yùn)輸廳組織召開(kāi)的項(xiàng)目推介會(huì)議。在推介會(huì)議上,省交通運(yùn)輸廳對(duì)本項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了介紹,向與會(huì)的社會(huì)資本代表發(fā)放了項(xiàng)目推介資料(包括工程可行性研究報(bào)告電子文件),社會(huì)資本代表也踴躍發(fā)言,提出其對(duì)A項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題。
【操作建議】
在項(xiàng)目實(shí)施方案編制期間,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以組織開(kāi)展項(xiàng)目推介會(huì),介紹項(xiàng)目情況、了解潛在投資人的財(cái)務(wù)實(shí)力、投融資能力、投資意向和條件等信息,一方面可以通過(guò)項(xiàng)目推介來(lái)了解市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目的響應(yīng)程度,另一方面也可以進(jìn)一步評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)展PPP模式的可行性,設(shè)計(jì)PPP模式的基本框架,有利于保證社會(huì)資本采購(gòu)工作的順利進(jìn)行。
必要時(shí),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可向潛在社會(huì)資本發(fā)放參與PPP項(xiàng)目的調(diào)查問(wèn)卷,通過(guò)書(shū)面形式了解企業(yè)相關(guān)情況、關(guān)于項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制的建議、關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施的其他合理化建議等。
(六)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證
【案例分析】
在項(xiàng)目實(shí)施方案編制過(guò)程中,省財(cái)政廳委托了另外一家咨詢單位,對(duì)A項(xiàng)目開(kāi)展了物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證,并出具了相關(guān)報(bào)告。經(jīng)驗(yàn)證,A項(xiàng)目通過(guò)了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證,能夠采用PPP模式。
物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證報(bào)告的編制均按照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)〉的通知》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))和《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
【操作建議】
在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí),不能只衡量個(gè)別PPP項(xiàng)目所需財(cái)政補(bǔ)貼額度是否超過(guò)本級(jí)人民政府當(dāng)年一般公共預(yù)算支出比例的10%,而應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮各年度各行各業(yè)開(kāi)展PPP項(xiàng)目所需的所有財(cái)政補(bǔ)貼或費(fèi)用支出,其累計(jì)支出額不應(yīng)超過(guò)本級(jí)人民政府當(dāng)年一般公共預(yù)算支出比例的10%。但目前,針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的財(cái)政承受能力論證很難做到這一點(diǎn),政府在未來(lái)有可能發(fā)生極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
(七)聯(lián)合審查并審定項(xiàng)目實(shí)施方案
【案例分析】
2016年3月,A項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)省人民政府后,由該省發(fā)展和改革委、財(cái)政廳等有關(guān)部門(mén)對(duì)A項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合審查。相關(guān)部門(mén)均根據(jù)職責(zé)分別出具了書(shū)面審查意見(jiàn)。例如,省財(cái)政廳指出,項(xiàng)目實(shí)施方案中規(guī)定“由政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司,具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交問(wèn)題”,將增加一定的政府融資風(fēng)險(xiǎn),建議采用將政府投資僅作為項(xiàng)目補(bǔ)助資金但政府不參股項(xiàng)目公司的運(yùn)作模式。
省交通運(yùn)輸廳綜合政府各部門(mén)書(shū)面審查意見(jiàn),對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行了修改完善后報(bào)省人民政府審定。2016年5月,省人民政府以紅頭文件形式批復(fù)了A項(xiàng)目實(shí)施方案,并督促省交通運(yùn)輸廳切實(shí)履行項(xiàng)目行政監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的監(jiān)督管理,建立健全及時(shí)有效的項(xiàng)目信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督機(jī)制。
【操作建議】
在項(xiàng)目實(shí)施方案編制及審查過(guò)程中,交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)積極依托本級(jí)人民政府建立的PPP項(xiàng)目部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌考慮開(kāi)展PPP項(xiàng)目政府可賦予的政策措施,包括征地拆遷、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目沿線一定范圍土地開(kāi)發(fā)使用、建設(shè)期補(bǔ)助或者運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等,并在項(xiàng)目實(shí)施方案和社會(huì)資本采購(gòu)招標(biāo)文件中予以明示,更好地吸引社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中。
(八)采購(gòu)社會(huì)資本合作伙伴
【案例分析】
項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后,某咨詢公司于2016年5月底在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、省交通運(yùn)輸廳網(wǎng)站及省公共資源交易網(wǎng)發(fā)布了A項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)資格預(yù)審公告,共有15家潛在社會(huì)資本報(bào)名購(gòu)買(mǎi)了資格預(yù)審文件。
2016年6月底,某咨詢公司向通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。在招標(biāo)階段,某咨詢公司組織投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了踏勘并召開(kāi)了投標(biāo)預(yù)備會(huì)。2016年7月底,某咨詢公司組織召開(kāi)了A項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)開(kāi)標(biāo)會(huì)議,共有7家投標(biāo)人遞交了投標(biāo)文件。
評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)7份投標(biāo)文件進(jìn)行了初步評(píng)審和詳細(xì)評(píng)審,按照綜合評(píng)分由高到低的順序推薦了三名中標(biāo)候選人。
【操作建議】
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作伙伴的采購(gòu)方式在項(xiàng)目實(shí)施方案中應(yīng)予以明確,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同特點(diǎn)選擇適用的采購(gòu)方式。
根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第417號(hào))、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(六部委25號(hào)令)、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))有關(guān)規(guī)定,由于公路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求比較明確,核心交易條件一般也比較清晰,公路PPP項(xiàng)目無(wú)論是采用特許經(jīng)營(yíng)方式還是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式,其社會(huì)資本合作伙伴均應(yīng)通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行選擇。
對(duì)于交易邊界條件不明確的公路PPP項(xiàng)目,也可采用兩階段招標(biāo)方式進(jìn)行社會(huì)資本采購(gòu)。
第一階段,招標(biāo)人依法發(fā)布招標(biāo)公告,編制和發(fā)出《征詢PPP項(xiàng)目商務(wù)技術(shù)方案建議文件》,向潛在投標(biāo)人征詢PPP項(xiàng)目的基本需求目標(biāo)、交易邊界條件、產(chǎn)品或者服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)方案等建議。招標(biāo)人根據(jù)潛在投標(biāo)人提交的PPP項(xiàng)目的商務(wù)技術(shù)方案建議書(shū)編制PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)招標(biāo)文件。
第二階段,招標(biāo)人向在第一階段提交商務(wù)技術(shù)方案建議書(shū)的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件,投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求,提交包括最終項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件。評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件評(píng)審后,推薦中標(biāo)候選人。
(九)合同談判及協(xié)議簽署
【案例分析】
2016年7月底,省交通運(yùn)輸廳組建了A項(xiàng)目的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判組,成員包括省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委和工程管理、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢單位代表,以及財(cái)務(wù)、法律等方面的專家共9人。PPP項(xiàng)目工作辦公室向前三名中標(biāo)候選人同時(shí)發(fā)出了參與A項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)確認(rèn)談判工作的邀請(qǐng)書(shū)。在3周時(shí)間內(nèi),采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判組與第一中標(biāo)候選人先后進(jìn)行了五輪談判,談判草案主要由第一中標(biāo)候選人提出,PPP項(xiàng)目工作辦公室和咨詢單位結(jié)合律師意見(jiàn)和項(xiàng)目實(shí)施的需要也提出了若干談判問(wèn)題作為補(bǔ)充。
談判過(guò)程中共涉及四類(lèi)問(wèn)題:第一類(lèi)是社會(huì)資本認(rèn)為協(xié)議與法律法規(guī)政策存在沖突或矛盾條款;第二類(lèi)是社會(huì)資本認(rèn)為協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)失衡條款;第三類(lèi)是雙方認(rèn)為協(xié)議需要進(jìn)一步明確條款;第四類(lèi)是協(xié)議中建議增加的額外條款。
2016年8月中旬,采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判組與第一中標(biāo)候選人達(dá)成一致,第一中標(biāo)候選人成為預(yù)中標(biāo)人。某咨詢公司將A項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)預(yù)中標(biāo)結(jié)果和擬定的投資協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議文本在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上進(jìn)行公示,公示期內(nèi)無(wú)任何投標(biāo)人或利害關(guān)系人提出異議。此后,某咨詢公司將中標(biāo)結(jié)果在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上進(jìn)行公告,同時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)。
省交通運(yùn)輸廳將投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議文本報(bào)省人民政府審核同意后,在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后30日內(nèi),與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂投資協(xié)議,約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司成立后,省交通運(yùn)輸廳將與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
【操作建議】
由于PPP項(xiàng)目涉及未來(lái)幾十年政府和社會(huì)資本的權(quán)利和義務(wù),在簽訂投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之前,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本之間會(huì)有較長(zhǎng)的合同談判過(guò)程。因此,在招標(biāo)文件中提供的投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議草案中,應(yīng)當(dāng)明確標(biāo)示出哪些條款屬于不可變動(dòng)的核心內(nèi)容,哪些條款屬于協(xié)議雙方可協(xié)商的內(nèi)容,避免雙方在合同談判過(guò)程中產(chǎn)生根本性分歧。
此外,在合同談判過(guò)程中,建議項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般遵循以下四個(gè)原則:一是在招標(biāo)文件中已經(jīng)明確屬于不可變動(dòng)的核心內(nèi)容,不能進(jìn)行談判;二是項(xiàng)目實(shí)施方案中已給出明確規(guī)定的,包括政府和社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分原則,由于項(xiàng)目實(shí)施方案已由政府批準(zhǔn),上述內(nèi)容不再進(jìn)行談判;三是會(huì)對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)產(chǎn)生影響尤其是增加政府支出義務(wù)或限制社會(huì)資本投入義務(wù)的因素,不能進(jìn)行談判;四是投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中規(guī)定不夠明確的條款,或者在不違背上述第一、二、三條原則情況下,投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中確實(shí)不夠公平合理的條款,可以適當(dāng)調(diào)整。
(十)核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或?qū)徟?xiàng)目可行性研究報(bào)告
【案例分析】
A項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本在與省交通運(yùn)輸廳簽訂投資協(xié)議后,按照約定注冊(cè)成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn),國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)項(xiàng)目公司提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告,主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。
【操作建議】
《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕1818號(hào))規(guī)定,“政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理。政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理,直接報(bào)批可行性研究報(bào)告。”
根據(jù)上述文件規(guī)定,在編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)需要認(rèn)真策劃公路PPP項(xiàng)目的具體投融資結(jié)構(gòu),這關(guān)系到公路PPP 項(xiàng)目未來(lái)采用審批制還是核準(zhǔn)制進(jìn)行管理。如果政府在建設(shè)期提供現(xiàn)金補(bǔ)貼(包括中央車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助或地方政府財(cái)政預(yù)算補(bǔ)助資金),可選擇作為項(xiàng)目補(bǔ)助資金,也可選擇直接作為項(xiàng)目資本金且政府在項(xiàng)目公司持有股份。
結(jié)語(yǔ)
通過(guò)某咨詢公司的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,公路PPP項(xiàng)目從發(fā)起、準(zhǔn)備到采購(gòu)結(jié)束、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告完成核準(zhǔn)或工程可行性研究報(bào)告完成審批進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段,至少需要一年至兩年時(shí)間。
在公路PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,咨詢單位應(yīng)始終牢記PPP項(xiàng)目沒(méi)有固化的模式,應(yīng)在不違背國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)和項(xiàng)目所處的外部環(huán)境設(shè)定PPP具體操作模式,切忌直接照抄、照搬其他示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。由于每個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和技術(shù)特點(diǎn)不同,每個(gè)PPP項(xiàng)目所處區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同,每個(gè)PPP項(xiàng)目政府每年能夠負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼額度或者可以給予的其他補(bǔ)助缺口不同,導(dǎo)致每個(gè)PPP項(xiàng)目的操作模式都是獨(dú)一無(wú)二的。
