本刊記者/賀斌拿到高鐵定價(jià)權(quán)3年后,中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(簡(jiǎn)稱“國鐵集團(tuán)”)終于有了新的動(dòng)作。
11月1日起,國鐵集團(tuán)下屬的上海局、南昌局、成都局、蘭州局、太原局、廣州局、南寧局集團(tuán)公司等,紛紛發(fā)布了所屬高鐵動(dòng)車組列車執(zhí)行票價(jià)優(yōu)化調(diào)整的公告。
綜合各鐵路局集團(tuán)公司公告,此次調(diào)價(jià)從12月1日起開始執(zhí)行,涉及多條線路,總體上票價(jià)均有升有降。例如,上海局11月1日通過官方微博發(fā)布信息,稱將對(duì)東南沿海鐵路部分動(dòng)車組列車執(zhí)行票價(jià)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。“依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和客流規(guī)律,以公布票價(jià)為最高限價(jià),分季節(jié)、分時(shí)段、分席別、分區(qū)段在限價(jià)內(nèi)實(shí)行多檔次票價(jià),總體有升有降,涉及400多趟列車,最大折扣幅度5.5折。”
《中國新聞周刊》就這次“不約而同”的調(diào)價(jià)詢問國鐵集團(tuán),得到的答復(fù)是:“此次調(diào)價(jià)是各鐵路局集團(tuán)的自主行為。”
“這次調(diào)價(jià)主要是局管內(nèi)的短途城際高鐵,也就是始發(fā)站和到達(dá)站都是同一個(gè)局的高鐵線路,暫不涉及跨局線路。”北京交通大學(xué)中國交通運(yùn)輸價(jià)格研究中心主任李文興向《中國新聞周刊》分析,設(shè)定最高限價(jià)為公布票價(jià),也就是2016年后制定的天花板價(jià)格,500公里以下參考高速公路運(yùn)價(jià),500公里以上參考民航價(jià)格,“這已經(jīng)是市場(chǎng)化的價(jià)格”。
李文興透露,2016年國家發(fā)改委已將高鐵動(dòng)車定價(jià)權(quán)交給當(dāng)時(shí)的中國鐵路總公司,這次定價(jià)主要是鐵路內(nèi)部的決策,目前各鐵路局自主調(diào)價(jià)只是先行試點(diǎn),明年1月1日將在全國18個(gè)鐵路局鋪開。對(duì)于試點(diǎn)僅一個(gè)月何以見成效的疑問,李文興表示,“此次以下調(diào)為主,問題不大。”
但這一消息并未得到官方的證實(shí),國鐵集團(tuán)新聞中心的一位工作人員表示,對(duì)上述內(nèi)容并不知情。
從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)
就在各鐵路局宣布調(diào)價(jià)之時(shí),11月4日,國家發(fā)改委就《中央定價(jià)目錄》的修訂公開征求意見,根據(jù)目錄,中央管理企業(yè)全資及控股鐵路普通旅客列車硬座、硬臥票價(jià)率由國務(wù)院價(jià)格主管部門定價(jià),但“動(dòng)車組列車、社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線除外”。
實(shí)際上,早在2016年,國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》中,對(duì)在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開行的設(shè)計(jì)時(shí)速200公里以上的高鐵動(dòng)車組列車一、二等座旅客票價(jià),由鐵路運(yùn)輸企業(yè)依據(jù)價(jià)格法律法規(guī)自主制定;商務(wù)座、特等座、動(dòng)臥等票價(jià),以及社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線旅客票價(jià)繼續(xù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié),由鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況等因素自主制定。
此次目錄中去掉了“時(shí)速200公里”的限定,將自主定價(jià)的范圍擴(kuò)大到動(dòng)車組列車,這就不僅僅是“D”字頭和“G”字頭的動(dòng)車組,在普通線路上行駛的時(shí)速160~180公里的動(dòng)車組,也或?qū)趦?nèi)。
事實(shí)上,自2015年起,中國鐵路總公司就組織對(duì)時(shí)速160公里動(dòng)力集中電動(dòng)車組進(jìn)行技術(shù)研究,2018年11月,“時(shí)速160公里動(dòng)力集中電動(dòng)車組”研制成功,完成了鐵路總公司的設(shè)計(jì)定型和國家鐵路局行政許可工作。按照國鐵集團(tuán)對(duì)其定位,這一款新的復(fù)興號(hào)動(dòng)車組可實(shí)現(xiàn)既有線普速旅客列車技術(shù)升級(jí),換句話說,將逐步替代現(xiàn)有的普速旅客列車。
此次目錄的調(diào)整,究竟是發(fā)改委為未來普速列車自主定價(jià)留了個(gè)“后門”,還是國鐵集團(tuán)為未來全面接管鐵路自主定價(jià)權(quán)出了招“先手”,尚未可知。
無論哪種情況,政府對(duì)高鐵定價(jià)權(quán)顯然作出了巨大讓步,作為價(jià)格改革的重要一環(huán),實(shí)現(xiàn)這一步并不容易。2013年8月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》, 提出“按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國鐵貨運(yùn)價(jià)格,分步理順價(jià)格水平,并建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”,要求發(fā)改委負(fù)責(zé),將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià),增加運(yùn)價(jià)彈性。
2014年2月15日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià),實(shí)行上限管理。但對(duì)于鐵路客運(yùn)定價(jià),并沒有進(jìn)一步的改革舉措,直到兩年后,高鐵動(dòng)車組的定價(jià)權(quán)才交到企業(yè)手中。
“目前,中國的鐵路定價(jià)有三種模式,政府定價(jià),政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)。”李文興進(jìn)一步解釋道,目前,普速列車的硬座、硬臥依然采取政府定價(jià)模式,由發(fā)改委行使定價(jià)權(quán);而鐵路貨運(yùn)則采取政府指導(dǎo)價(jià),由政府和企業(yè)商定一個(gè)價(jià)格,允許在這一價(jià)格基礎(chǔ)上浮15%,下調(diào)不限,“這是非常寬松的政策了。至于高鐵,已經(jīng)是市場(chǎng)價(jià)了,定價(jià)權(quán)直接交給了鐵總。”
然而,拿到高鐵定價(jià)權(quán)后,當(dāng)時(shí)作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)的中國鐵路總公司并沒有立刻對(duì)票價(jià)作出調(diào)整,在2016年3月的全國兩會(huì)上,當(dāng)時(shí)的中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖向媒體回應(yīng)稱,有了高鐵定價(jià)權(quán)以后,鐵路總公司一定會(huì)對(duì)高鐵定價(jià)更加有嚴(yán)格的管理,來管好高鐵價(jià)格。
“有了定價(jià)權(quán)并不意味著現(xiàn)在就要調(diào)整,特別是大規(guī)模調(diào)整高鐵定價(jià)的安排,還沒有時(shí)間表。”盛光祖坦承,票價(jià)管理應(yīng)該要綜合考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于票價(jià)的需要、市場(chǎng)對(duì)票價(jià)的承受能力等因素,“鐵路運(yùn)輸企業(yè)有了定價(jià)權(quán),實(shí)際上是一把雙刃劍,用好了可以讓我們更好地為旅客服務(wù),用不好就可能丟掉了市場(chǎng)。所以我們對(duì)票價(jià)管理會(huì)非常嚴(yán)格,絕不會(huì)擅自亂漲價(jià)。”
跨區(qū)域難題待解
但從之后的情況來看,中國鐵路總公司似乎過于謹(jǐn)慎。拿到高鐵票價(jià)定價(jià)權(quán)以來,除新建客運(yùn)專線實(shí)行了新的運(yùn)價(jià)外,中國鐵路總公司還對(duì)已經(jīng)開通的海南環(huán)島高速鐵路及東南沿海高速鐵路動(dòng)車組列車票價(jià)進(jìn)行了調(diào)整,但總體票價(jià)改革較為緩慢。
不過,就在這三年里,中國鐵路總公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名為中國國家鐵路集團(tuán)有限公司,這是依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立的國有獨(dú)資公司,由財(cái)政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。公司設(shè)董事會(huì)、經(jīng)理層,建立法人治理結(jié)構(gòu)。
根據(jù)國鐵集團(tuán)官網(wǎng)介紹,中國國家鐵路集團(tuán)有限公司實(shí)行總公司和鐵路局集團(tuán)公司兩級(jí)法人,中國國家鐵路集團(tuán)有限公司-鐵路局集團(tuán)公司-站段三級(jí)管理。截至2018年末,國鐵集團(tuán)下設(shè)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司,3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司等34家企業(yè),3個(gè)事業(yè)單位。
“一般來說,鐵路局集團(tuán)公司更接近市場(chǎng),對(duì)市場(chǎng)更為敏感,更適合對(duì)價(jià)格進(jìn)行靈活調(diào)控。”李文興認(rèn)為,按照以前的程序,如果鐵路局集團(tuán)公司想對(duì)某條線路進(jìn)行調(diào)價(jià),需級(jí)級(jí)上報(bào),經(jīng)總公司批準(zhǔn)后方可實(shí)行,這樣一來,價(jià)格總比市場(chǎng)慢半拍。
也正因?yàn)槿绱耍瑢⒍▋r(jià)權(quán)下放給各鐵路局集團(tuán),讓他們根據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)高鐵票價(jià)進(jìn)行調(diào)整,顯然是最快捷和最靈活的方式。
但這其中又不得不面臨一個(gè)難題,在同一鐵路局內(nèi),固然可以自己說了算,一旦涉及跨區(qū)域的線路,定價(jià)必須幾個(gè)鐵路局協(xié)商確定,平級(jí)的各局之間,協(xié)調(diào)的難度比較大,效率同樣難以保證。
李文興認(rèn)為,各鐵路局集團(tuán)自主定價(jià),并非只是降價(jià),有可能也會(huì)漲價(jià),無論漲還是降,都需要相關(guān)鐵路局共同面對(duì)市場(chǎng),這也會(huì)使得大家對(duì)于定價(jià)異常敏感,顧慮重重,進(jìn)展緩慢。
此外,由于跨區(qū)域線路涉及始發(fā)站、到達(dá)站和中間站多個(gè)鐵路局,收益分成也會(huì)影響各鐵路局對(duì)價(jià)格的制定和判斷,以剛剛IPO過審的中國高鐵第一股京滬高鐵為例,該線路涉及北京局、濟(jì)南局和上海局三個(gè)鐵路局集團(tuán),按照目前的鐵路收入清算原則,誰承擔(dān),誰發(fā)車,收入清算歸誰,局之間如供水、服務(wù),相互再清算。
更為重要的是,目前還有一些客專公司,沿途地方政府通常會(huì)以土地入股。如2007年成立的京滬高鐵公司,盡管是由國鐵集團(tuán)控股,但大股東中不乏地方投融資平臺(tái)的身影。
這些客專公司主要負(fù)責(zé)高鐵運(yùn)營,在定價(jià)過程中,是否會(huì)受到地方政府的影響?特別是京滬高鐵上市后,出于盈利的需要,是否會(huì)在京滬線的定價(jià)中占有更多話語權(quán)?
對(duì)于這些疑問,李文興認(rèn)為,客專公司只是由鐵路局委托運(yùn)營,沒有指揮調(diào)度權(quán),無法做到完全的市場(chǎng)化。
公益還是營利性之爭(zhēng)
李文興2008年參與過中國第一條高鐵京津城際的定價(jià)工作,據(jù)他回憶,當(dāng)時(shí)定價(jià)主要考慮包括運(yùn)營成本、客流量、和民航公路的競(jìng)爭(zhēng),以及投資回報(bào)率、通貨膨脹率等。“當(dāng)時(shí)說的是臨時(shí)票價(jià),但十年了,只是去年做過一次微調(diào),說明這個(gè)票價(jià)相對(duì)還是合理的。”李文興說。
依據(jù)《國家計(jì)委關(guān)于高等級(jí)軟座快速列車票價(jià)問題復(fù)函》的規(guī)定,高鐵票價(jià)按照一等座每人每公里0.3366元,二等座每人每公里0.2805元,可上下浮動(dòng)10%來進(jìn)行定價(jià)的。
實(shí)際上,制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按照里程定價(jià),并不能反映建設(shè)成本,比如山區(qū)和平原的建設(shè)成本不同,但都采用同一個(gè)定價(jià)方式,顯然并不公平。
中國高鐵經(jīng)過多年發(fā)展,截至去年底,中國鐵路營業(yè)里程超過13萬公里,其中高鐵里程達(dá)到3萬公里,超過世界高鐵總里程的三分之二,成為世界上唯一高鐵成網(wǎng)運(yùn)行的國家。與此同時(shí),中國在高鐵建設(shè)上的投資也十分驚人,根據(jù)《中國鐵路總公司2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,僅2018年全國鐵路固定資產(chǎn)投資就完成8028億元,投產(chǎn)新線4683公里,其中高速鐵路4100公里。
然而,和巨大的投入相比,是相形見絀的收入。目前全國高鐵僅京滬、京津等少數(shù)線路盈利,其余均長年虧損。多年不變的票價(jià),不但無法根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行靈活調(diào)節(jié),也無法刺激消費(fèi),增加上座率。
“在定價(jià)中,將高鐵的成本完全考慮進(jìn)去,并不現(xiàn)實(shí),特別是川藏鐵路這樣的西部線路,承載了更多公共屬性,如果讓乘客買單,只會(huì)令上座率更低。”李文興認(rèn)為,“高鐵的邊際成本相對(duì)特殊,增加更多的旅客,成本增加并不多,在這種情況下,增加上座率會(huì)帶來更大的收益。”從目前來看,一些短途城際鐵路空座率較高,如果適當(dāng)降價(jià),增加上座率,薄利多銷,自然會(huì)增加整體收益。
但對(duì)于一些熱門線路,如京滬線,經(jīng)常是一票難求,通過適當(dāng)漲價(jià),可以調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求。“實(shí)際上還有較大的漲價(jià)空間。”李文興認(rèn)為,高鐵不易延誤,準(zhǔn)點(diǎn)率相對(duì)較高,站點(diǎn)多設(shè)置在市中心,一等座的舒適性也較飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙更高,即使價(jià)格漲到和民航差不多,也依然會(huì)有市場(chǎng)需求。
然而,在大眾眼中,鐵路仍承擔(dān)著一部分公共屬性,高鐵對(duì)于學(xué)生、軍人等特殊群體進(jìn)行打折,充分證明了這一點(diǎn)。一旦放開定價(jià),對(duì)于節(jié)假日和學(xué)生假期,高鐵票價(jià)或?qū)⑸险{(diào),如何體現(xiàn)公共性?
而在學(xué)界中,則有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,高鐵由于高昂的造價(jià),已經(jīng)不再是大眾消費(fèi)品,而是具有奢侈品特征,因此,價(jià)格上也應(yīng)有所反映。而鐵路的公益性,已經(jīng)通過普速列車實(shí)現(xiàn)了。
那么,高鐵究竟是公共品還是奢侈品?
“這就要看對(duì)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)如何定位了!” 發(fā)改委一位不愿具名的專家向《中國新聞周刊》表示,高鐵定價(jià)的一個(gè)難點(diǎn)就是,是否要依據(jù)成本定價(jià)?他長期研究交通價(jià)格機(jī)制,認(rèn)為解決這一難點(diǎn)的關(guān)鍵在于如何定位國鐵集團(tuán)的性質(zhì)——是營利性的,非營利性的,還是公益性的?
這位專家認(rèn)為,首先應(yīng)該回到基礎(chǔ)設(shè)施或者交通的本質(zhì)上,這就需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任,因此,國家要給其一定的定價(jià)自主權(quán),但也要給予一定限制,這就決定鐵路不能像其他完全競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品那樣定價(jià)。
在這一輪價(jià)格改革中,發(fā)改委表示,將逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的定價(jià),逐步轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。這也意味著,一旦企業(yè)的自主定價(jià)過高,發(fā)改委會(huì)采取相關(guān)監(jiān)管措施。
同時(shí),國有獨(dú)資公司的性質(zhì),決定了國鐵集團(tuán)必須受到來自上級(jí)的考核,是否有國有資產(chǎn)保值增值的需求?是否有利潤指標(biāo)?這些都會(huì)對(duì)高鐵定價(jià)產(chǎn)生影響。
對(duì)于這個(gè)問題,在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》中,實(shí)際已經(jīng)做了闡釋,要求建立鐵路公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度安排,為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路創(chuàng)造條件。“對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運(yùn)輸任務(wù),以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損,要建立健全核算制度,形成合理的補(bǔ)貼機(jī)制。”
“目前最關(guān)鍵的是鐵路部門的市場(chǎng)化。高鐵的市場(chǎng)化,相對(duì)比較特殊,是分區(qū)域,有限度的市場(chǎng)化。”在李文興看來,盡管在大的交通運(yùn)輸領(lǐng)域,鐵路受到來自公路和民航的競(jìng)爭(zhēng),但在鐵路領(lǐng)域,仍是一家獨(dú)大。民航有三大國有航空公司,通信領(lǐng)域有三大運(yùn)營商,電力、石油也都有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。只有鐵路,國鐵集團(tuán)下屬18個(gè)鐵路局雖然各管一段,卻是在一個(gè)總公司之下,并不存在競(jìng)爭(zhēng)。而國鐵集團(tuán)的清算平臺(tái),也能夠均衡不同鐵路局之間的收入差異,在這種情況下,鐵路的市場(chǎng)化如何實(shí)現(xiàn)?
上述不具名專家則表示,這就要看如何去理解市場(chǎng)化的涵義,在他看來,鐵路的市場(chǎng)化和一般工業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化不同,如果擁有定價(jià)權(quán),同時(shí)也能夠自主決策,投資經(jīng)營,同樣是市場(chǎng)化的表現(xiàn)。“從這一角度,國鐵集團(tuán)雖然可以獨(dú)自運(yùn)營,但投資卻需要以完成國家的戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo),還不能說完全的市場(chǎng)化。”