國外高速公路特許經(jīng)營實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒
2017-12-26
作者簡介：褚春超交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院研究員、主任工程師
程天成 交通運(yùn)輸部直屬機(jī)關(guān)青聯(lián)
石佩文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 研究實(shí)習(xí)員
高速公路實(shí)施特許經(jīng)營一致是行業(yè)熱議的焦點(diǎn)問題。首先，剖析了國外典型國家高速公路特許經(jīng)營管理的實(shí)踐和特點(diǎn)；其次，從規(guī)范的管理范式、有效的融資渠道、健全的法律保障和完善的配套制度等方面，闡述了國外實(shí)踐對(duì)我國探索完善高速公路特許經(jīng)營的啟示。研究成果可為我國制定高速公路特許經(jīng)營管理制度、規(guī)范高速公路特許經(jīng)營管理實(shí)務(wù)提供決策支持。
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國外高速公路特許經(jīng)營管理
國外在高速公路特許經(jīng)營方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，下面就法國、澳大利亞、意大利、西班牙等國家，關(guān)于高速公路特許經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)入條件和程序、特許內(nèi)容、特許期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)水平監(jiān)管等方面進(jìn)行系統(tǒng)闡述。
1.1 法國
法國高速公路始終以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的發(fā)展歷程在世界范圍內(nèi)頗具典型性，被世界銀行稱之為“一種真正的法國模式”。最早可以追溯到1955年通過的高速公路法案，該法案奠定了法國現(xiàn)代高速公路特許經(jīng)營的法律基礎(chǔ)[1]。截止2008年底，法國擁有公路經(jīng)營企業(yè)18家，收費(fèi)經(jīng)營公路總長度為8522公里[2]。
管理主體。法國公共工程、運(yùn)輸和旅游部下設(shè)的公路與公路交通局是負(fù)責(zé)高速公路特許經(jīng)營的直接管理機(jī)構(gòu)，他代表政府與公路經(jīng)營企業(yè)簽訂高速公路特許經(jīng)營協(xié)議，負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和后期運(yùn)營服務(wù)，協(xié)助項(xiàng)目進(jìn)行貸款及提供補(bǔ)助建設(shè)資金等[3]。
經(jīng)營期限。特許經(jīng)營期通過公開招標(biāo)確定，在經(jīng)營期內(nèi)如果達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)營效益（國家預(yù)測的車流量），國家將延長經(jīng)營期。經(jīng)營期滿后經(jīng)營公司將公路完好交還國家。在收益方面，公司應(yīng)在其凈盈利中提取必要款額設(shè)立足夠的儲(chǔ)備基金，以保證履行其義務(wù)。
1.2 意大利
意大利是世界上最早發(fā)展特許經(jīng)營公路的國家之一，早在1924年即通過特許經(jīng)營方式建成了米蘭至萊克斯的高速公路。1955年，意大利頒布《高速公路及一般公路建設(shè)法》以法律形式將高速公路實(shí)施特許經(jīng)營明確下來，提出政府應(yīng)引導(dǎo)公司通過發(fā)行公路建設(shè)債券和貸款進(jìn)行公路建設(shè)，并按道路使用者的收益情況收取車輛通行費(fèi)[4]。自此高速公路得到長足發(fā)展，到2008年底，意大利收費(fèi)高速公路5694公里，由25家特許公司經(jīng)營，占當(dāng)年高速公路總里程6588公里的86.4 %[2]。
管理主體。公共工程部是意大利的公路主管部門，負(fù)責(zé)高速公路規(guī)劃編制、發(fā)展政策與戰(zhàn)略的制定，其下設(shè)的國家公路管理局（ANAS）具體負(fù)責(zé)高速公路融資、建設(shè)和經(jīng)營管理[5]，包括直接投資建設(shè)管理不收費(fèi)的高速公路、向企業(yè)授予高速公路特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行監(jiān)管，其中特許期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)助比例、期滿收回等都在特許經(jīng)營協(xié)議中有明確規(guī)定。
特許經(jīng)營期限。一般情況下，特許經(jīng)營期限為30年，經(jīng)營到期后收歸國有。若期間對(duì)公路進(jìn)行擴(kuò)建與改造，可申請(qǐng)延長收費(fèi)期限。如都靈至米蘭的高速公路原本應(yīng)在2014年到期，但由于公路公司在1999年對(duì)公路進(jìn)行了改擴(kuò)建，收費(fèi)期限則經(jīng)國家許可延長12年至2026年結(jié)束[6]。
在早期，為扶持高速公路發(fā)展，政府視項(xiàng)目建設(shè)情況將一次性或分期投入一定的資金（約30%）的資金作為補(bǔ)助，國家對(duì)公司向銀行和私人借貸部分提供擔(dān)保。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公司經(jīng)營效益明顯改善，目前政府主要通過調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長收費(fèi)期等政策，引導(dǎo)公司調(diào)整完善自身經(jīng)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公路滾動(dòng)發(fā)展。
1.3 澳大利亞
澳大利亞屬于政府財(cái)政實(shí)力比較雄厚的發(fā)達(dá)國家，盡管如此其仍把實(shí)施特許經(jīng)營作為高速公路發(fā)展的一個(gè)重要方向，認(rèn)為通過特許經(jīng)營吸引社會(huì)資金將高速公路網(wǎng)提前建成投入使用，可產(chǎn)生明顯的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益，并且引進(jìn)特許經(jīng)營機(jī)制有利于提高公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理效率[4]。在澳大利亞廣泛推行的收費(fèi)公路特許經(jīng)營制度，一般可概括為建設(shè)、擁有、經(jīng)營、移交（BOOT）等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在管理上具有以下特點(diǎn)[7]：
管理主體。州政府負(fù)責(zé)公路特許經(jīng)營協(xié)議的簽署與管理。
收益監(jiān)管。在簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中約定項(xiàng)目收益，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際收益超過約定預(yù)期收益時(shí)，超過部分上繳政府；如果項(xiàng)目收益提前達(dá)到了約定的投資回報(bào)率，則需終止特許經(jīng)營并無償移交給政府。
收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以道路使用者節(jié)約的通行時(shí)間作為確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的主要因素，一般按照每節(jié)約15分鐘收費(fèi)3澳元計(jì)算。并在特許經(jīng)營協(xié)議中明確，當(dāng)物價(jià)出現(xiàn)大幅波動(dòng)時(shí)，公路經(jīng)營企業(yè)可報(bào)請(qǐng)政府每半年調(diào)整一次收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在得到政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
1.4 西班牙
1967年西班牙政府公布并實(shí)施《干線公路網(wǎng)計(jì)劃》，規(guī)定城市間高速公路實(shí)行收費(fèi)公路特許制度，其設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)管理均由特許公司負(fù)責(zé)[8]。1968年，西班牙法羅維亞集團(tuán)（Ferrovial）獲得了A8（Bilbao）至（Behobia）收費(fèi)公路的特許權(quán)，這是西班牙第一個(gè)特許經(jīng)營高速公路項(xiàng)目。1972年，西班牙制定并公布實(shí)施了《關(guān)于采取特許經(jīng)營方式建設(shè)、管理高速公路的法律》。截止2008年底，西班牙擁有西班牙高速公路特許經(jīng)營股份有限公司（ACESA）、伊比利亞半島高速公路股份有限公司（IBERPISTAS）、CINTRA等34家公路經(jīng)營企業(yè)，特許經(jīng)營公路3335公里。
此外，在美國也常采用特許經(jīng)營方式管理收費(fèi)高速公路，如加利福尼亞州Orange縣91號(hào)高速公路，由Caltrans和Orange縣交通局建設(shè)，在管理上加利福尼亞州政府與加利福尼亞私有交通公司簽訂了35年的特許經(jīng)營協(xié)議。
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國外特許經(jīng)營借鑒與啟示
國外在實(shí)施高速公路特許經(jīng)營管理方面取得了豐富經(jīng)驗(yàn)，為我國建立和完善收費(fèi)公路特許經(jīng)營制度提供了有益的借鑒。針對(duì)當(dāng)前我國公路特許經(jīng)營制度環(huán)境，本文認(rèn)為可以得到以下幾點(diǎn)啟示。
2.1 特許經(jīng)營是典型的規(guī)范管理范式
對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)營管理采用特許經(jīng)營模式，可解決這類物品由政府提供低效的問題，即所謂的“政府失靈”。通過采取特許經(jīng)營的模式可選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營管理，并將這種經(jīng)營活動(dòng)置于政府嚴(yán)格監(jiān)管之下，確保供給服務(wù)或物品的穩(wěn)定性、質(zhì)量和水平。在國外，對(duì)收費(fèi)公路普遍實(shí)施特許經(jīng)營制度，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議來管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2009年底，歐洲高速公路、橋梁、隧道特許經(jīng)營公司協(xié)會(huì)共有意大利、法國、西班牙、葡萄牙、丹麥、挪威、盧森堡、瑞典、匈牙利、比利時(shí)、克羅地亞、斯洛文尼亞、希臘等17個(gè)正式會(huì)員國和德國、摩洛哥、捷克、斯洛伐克等4個(gè)聯(lián)系會(huì)員國，2009年底共擁有特許經(jīng)營公路29758公里。實(shí)施特許經(jīng)營的收費(fèi)公路通常養(yǎng)護(hù)及時(shí)、管理規(guī)范、服務(wù)水平和質(zhì)量高，能保證較高的通行效率和良好的車輛行駛安全性。在美國收費(fèi)公路的億公里人身傷亡事故率僅為不收費(fèi)公路的6.5%。
2.2 特許經(jīng)營是條有效融資渠道
世界各國將高速公路市場化實(shí)施特許經(jīng)營，除了解決政府對(duì)高速公路投資、運(yùn)營和提供服務(wù)的低效率外，還有一個(gè)重要原因在于針對(duì)高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金的短缺，可以利用高速公路提供差別化服務(wù)的特性，通過收取通行費(fèi)的模式方便地籌集到公路建設(shè)發(fā)展資金。
近年來，不但發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟(jì)體國家的收費(fèi)公路發(fā)展較快，而且長期以政府財(cái)政投入為主的美國等發(fā)達(dá)國家收費(fèi)公路發(fā)展也有不斷擴(kuò)大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前約近70個(gè)國家和地區(qū)不同程度地采取了收費(fèi)公路政策，其中亞洲有17個(gè)國家（未含中國）、歐洲有32個(gè)國家和地區(qū)、非洲有4個(gè)國家、中北美洲8個(gè)國家、南美洲5個(gè)國家、大洋洲有2個(gè)國家。這些國家的收費(fèi)公路規(guī)模已達(dá)近15萬公里（截止2009年底），主要是高速公路、橋梁、隧道等容易實(shí)現(xiàn)排他收費(fèi)的公路項(xiàng)目。如發(fā)展中國家巴西、南非和馬來西亞的收費(fèi)公路，分別從1999年的856公里、825公里和1127公里，增加到2008年的8467公里、2400公里和1630公里；發(fā)達(dá)國家中的美國收費(fèi)公路則從90年代的9000公里發(fā)展到2009年底的1.3萬公里左右，歐洲收費(fèi)公路從2000年的1.9萬公里增加到2008年的2.9萬公里，增加了50%[9]。相比財(cái)政實(shí)力雄厚的西方發(fā)達(dá)國家，尚需借助高速公路特許經(jīng)營制度籌措公路建設(shè)發(fā)展資金，在我國現(xiàn)階段更需要充分利用和發(fā)揮好特許經(jīng)營制度，這也是貫徹落實(shí)“國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”這一良好交通發(fā)展融資機(jī)制的具體體現(xiàn)。
1.3 特許經(jīng)營需要相應(yīng)法律保障
通過立法來保障特許經(jīng)營的順利實(shí)施，是國外相關(guān)行業(yè)的一條成功經(jīng)驗(yàn)。如法國1955年通過了《高速公路法案》，奠定了法國現(xiàn)代高速公路特許經(jīng)營的法律基礎(chǔ)；意大利1961年頒布了《意大利高速公路法令》，對(duì)高速公路特許經(jīng)營有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定；在西班牙，1972年制定并公布實(shí)施了《關(guān)于采取特許經(jīng)營方式建設(shè)、管理高速公路的法律》；在國內(nèi)，2004年，中華人民共和國建設(shè)部頒布實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對(duì)市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，等等。此外，也有針對(duì)一個(gè)大型項(xiàng)目，單獨(dú)擬定相關(guān)專法對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營進(jìn)行規(guī)范管理的。比如為了英法海底隧道項(xiàng)目擬定了《海峽隧道法案》，針對(duì)澳大利亞悉尼港隧道項(xiàng)目指定了《悉尼港隧道法》，國內(nèi)的如《香港海底隧道條例》、《上海市延安東路隧道專營管理辦法》等。
在國內(nèi)針對(duì)高速公路特許經(jīng)營問題，雖然有以《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》為核心的有關(guān)公路經(jīng)營管理的法律體系，對(duì)公路經(jīng)營權(quán)（或收費(fèi)公路權(quán)益）的本質(zhì)、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的范圍、特許經(jīng)營的期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限與管理、特許經(jīng)營期間的責(zé)任與義務(wù)等，進(jìn)行了明確或規(guī)定，但缺乏從法律層面高度以特許經(jīng)營的視角，明確地對(duì)高速公路特許經(jīng)營問題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。
1.4 特許經(jīng)營需要完善配套制度
針對(duì)高速公路來說，實(shí)施特許經(jīng)營肩負(fù)著吸引社會(huì)資金和提高高速公路運(yùn)營管理效率的雙重目標(biāo)。建立健全高速公路特許經(jīng)營制度，制定高質(zhì)量的特許經(jīng)營協(xié)議，重點(diǎn)明確投資準(zhǔn)入退出、收費(fèi)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營管理的監(jiān)管等幾個(gè)方面，對(duì)強(qiáng)化特許經(jīng)營實(shí)施的質(zhì)量和效果至關(guān)重要。
具體來說，在特許經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)上，應(yīng)明確統(tǒng)一由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)；在投資準(zhǔn)入上，嚴(yán)格要求只有滿足一定資質(zhì)、信譽(yù)和財(cái)力的投資人才允許進(jìn)入高速公路投資領(lǐng)域；在收費(fèi)期限上，應(yīng)突破現(xiàn)有的最長收費(fèi)年限限制，制定更加靈活的能夠緊密反映項(xiàng)目實(shí)際情況的收費(fèi)期限確定機(jī)制；在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，增強(qiáng)政府對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的調(diào)控權(quán)，應(yīng)在考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目投資和公眾承受度等多方面因素后綜合確定；在收費(fèi)用途上，收取的車輛通行費(fèi)，除用于維持正常的養(yǎng)護(hù)維修和管理活動(dòng)、還本付息外，有盈余的應(yīng)規(guī)定可以用于投入新建高速公路；
在投資收益上，將投資回報(bào)率控制在合理水平，鼓勵(lì)投資人通過技術(shù)進(jìn)步和管理水平提高，降低運(yùn)營成本，增加收入；在運(yùn)營服務(wù)上，加強(qiáng)高速公路運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，研究制定全國高速公路運(yùn)營服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；在退出機(jī)制上，研究建立特許期滿后的退出機(jī)制，確保公路交通服務(wù)供給的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
