PPP模式（Public Private Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品或服務，以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系，以結合各方必要的資源（如專業(yè)知識、運營資金、人力資源）和根據(jù)項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足項目建設或提供公共服務的要求的合作模式。政府部門通過與中標單位組成的SPV公司簽署特許經(jīng)營合同，由SPV 公司負責項目的融資、建設和運營。
近年來，隨著中國與拉美國家政治經(jīng)濟合作的不斷加強，中國政府對中國企業(yè)走出去，投資拉美的政策支持力度的不斷加大，越來越多的中國企業(yè)開始以PPP、BOT 等方式投資以哥倫比亞、巴西、智利等為代表的南美國家。其中哥倫比亞以其政治局勢穩(wěn)定、與中國政治經(jīng)濟合作密切、法律制度健全、商業(yè)環(huán)境良好、基礎設施建設需求旺盛、資金需求大等特點受到越來越多中國企業(yè)投資海外的青睞，越來越多的中國企業(yè)開始涉足哥倫比亞以PPP 模式為代表的交通基礎設施投資與建設。
一、哥倫比亞PPP項目概況
1.政策導向
作為相對成熟和發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，哥倫比亞政府很久以前就放棄了在基礎設施領域建設和投資的主導地位。政府對于國家省市交通干線，機場和港口等耗資巨大、建設難度大、運行維護專業(yè)要求高的大型基礎設施項目，主要以政策支持、制度保障、資金配套等舉措來引導和促進，由國家基礎設施局(ANI)組織發(fā)起特許權招標或純粹由私人發(fā)起特許經(jīng)營項目（簡稱PPP）。
2.法律基礎和法律保障
為保證為特殊經(jīng)營項目提供穩(wěn)定的、可持續(xù)發(fā)展的法律環(huán)境，哥倫比亞政府制定出臺了一系列的關于保護外國投資、規(guī)范PPP項目運作的法律和制度。
2005年7月8日，哥倫比亞議會通過了旨在為投資者在哥倫比亞投資提供穩(wěn)定的法律環(huán)境的2005第963號法律。2012第1508號法律，即《公私合作法》，簡稱PPP法。1993年第80號法和2007年1150號法關于公共合同的招標簽約流程及規(guī)則。
3.PPP項目的運作流程
根據(jù)項目發(fā)起方的不同，哥倫比亞PPP項目主要分為由政府部門發(fā)起和私人發(fā)起。兩者的運作流程和規(guī)則根據(jù)法律的規(guī)定有所不同。
由政府部門發(fā)起的PPP項目，見圖1：
政府部門發(fā)起的PPP項目
4.交通基礎設施領域PPP項目現(xiàn)狀和前景
道路：2009年以前，哥倫比亞公路PPP項目發(fā)展緩慢，這與哥倫比亞政府長期基礎設施投入低，主要財政用于國防軍事的大背景有關。2012年公私合作法法案出臺后，至2013年10月，哥倫比亞PPP公路項目先后發(fā)標十余個，金額超過50億美元，吸引了法國VINCI、奧地利STRABAG意大利IMPREGILO和SALINI、巴西ODEBRECHT以及西班牙、印度、瑞士、智利和秘魯?shù)葒髽I(yè)參與。
鐵路：截止2012年，在營運的鐵路總長為1672公里，其中國有鐵路1488公里，私人鐵路184公里。全年鐵路客運量16.5萬人次，貨物運輸5939萬噸。公私合作法法案出臺后，哥倫比亞政府計劃短期內授予1000KM的鐵路特許權項目，改善主要服務于礦業(yè)運輸?shù)蔫F路基礎設施。
機場：上世紀90年代起，哥倫比亞開始嘗試授予機場項目的特許經(jīng)營權。至2013年，先后授予了11個機場項目特許經(jīng)營權。最初的機場特許權項目為卡塔赫納機場（1996年8月），巴蘭基亞機場（1997年2月），2006年和2008年，哥倫比亞政府先后啟動了波哥大黃金機場和第二大城市麥德林機場PPP項目。2014年，哥倫比亞政府又啟動了國內四個城市的機場管理、運行、現(xiàn)代化擴建、商業(yè)開發(fā)PPP項目。
港口：哥倫比亞水運路線總長為18225公里。全年內河運輸旅客量為408萬人次，運輸貨物449萬噸。哥倫比亞主要的海港在太平洋沿岸是布恩納本圖拉，大西洋加勒比海沿岸有兩個，分別為卡塔赫納港和巴蘭基亞港。內河港口方面，哥倫比亞最大的內河港口是巴蘭卡貝爾梅哈。至2013年，哥倫比亞共有9個正在運營的港口特許權項目。2013年以來，哥倫比亞政府進一步強化和加大了基礎設施投入的力度，哥國會更是通過了200億美元債務擴充，以便更大力度支持基礎設施項目投資建設。涵蓋總計30個，總投資約232億美元的公共基礎設施項目，這些項目基本采用PPP模式開發(fā)。隨著桑托斯2014年連任總統(tǒng)，可以預計哥倫比亞加大交通基礎設施投入，鼓勵私人投資交通等基礎設施建設的政策將保持連續(xù)。
三、哥倫比亞PPP項目特點
經(jīng)過20多年的發(fā)展，哥倫比亞PPP項目發(fā)展逐漸成熟，法律制度逐步完善，市場商業(yè)規(guī)則逐步健全，項目運作逐漸規(guī)范，形成了一套完善的項目運作規(guī)則和商業(yè)模式。哥倫比亞PPP項目主要有以下特點。
1.國家整體政治環(huán)境穩(wěn)定，政治風險小
在2014年3月舉行的議會中，現(xiàn)任總統(tǒng)桑托斯領導的執(zhí)政聯(lián)盟獲得了268個議會席位中的大多數(shù)，2014年6月的總統(tǒng)選舉，桑托斯又成功連任。桑托斯及其執(zhí)政聯(lián)盟的勝利有利于延續(xù)其政治經(jīng)濟政策，保證政府政策的連續(xù)性。同時政府與哥倫比亞最大反政府武裝“哥倫比亞革命武裝力量”的和談進展，對改善國內安全局勢將起到積極的促進作用?？傮w看來，隨著桑托斯的連任，哥倫比亞政治局勢進一步穩(wěn)定，社會安全形式將進一步改善，有利于政府進一步推動改革，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，哥倫比亞國際國內政治環(huán)境將進一步穩(wěn)定。
2.國家經(jīng)濟保持較快增長，財政狀況穩(wěn)健
從2009年開始，哥倫比亞經(jīng)濟保持穩(wěn)步復蘇態(tài)勢，GDP增長率保持在4%以上，高于大多數(shù)拉丁美洲國家，通貨膨脹穩(wěn)定可控，登記失業(yè)率不斷下降。哥倫比亞央行對2015年經(jīng)濟增長的預期區(qū)間為2%-4%。
哥倫比亞1508號法案公司合作模式業(yè)務流程圖
哥倫比亞金融監(jiān)管體系健全，銀行業(yè)基本保持健康發(fā)展。銀行業(yè)不良貸款率處于較低水平，基本狀況運行良好。私人部門資產(chǎn)負債情況良好，以居民存款為主的融資結構趨于改善，能夠保證金融體系穩(wěn)健運行。
2012年哥倫比亞政府進行了稅制改革，財政收入增長，財政赤字可控，公共債務增幅不大。2013年底，公共債務占GDP的比重為42.2%，政府償債壓力總體可控。
哥倫比亞外債結構中以中長期為主，期限結構風險較小，外債償付記錄良好。截止2013年哥倫比亞外債總額為918.8億美元，約占GDP的24.3%，其中公共部門的外債額為521億美元。
2011年5月，穆迪將哥信用評級提高到“Baa3”級。2013年12月和4月，標普和惠譽分別上調哥倫比亞的主權信用評級至BBB級，展望為穩(wěn)定。哥倫比亞主權債務穩(wěn)定，政府財政赤字管理有效，抗外幣風險能力有所提高，國際社會對哥倫比亞經(jīng)濟的信息進一步增強。
3.投資環(huán)境不斷改善，商業(yè)環(huán)境良好
哥倫比亞是拉美第4大經(jīng)濟體。根據(jù)世界銀行《2014全球營商環(huán)境報告》，在189個受調查的國家中，排43位。世界經(jīng)濟論壇《2013-2014年全球競爭力報告》顯示，哥倫比亞在全球最具競爭力的148個國家和地區(qū)中，排69位。
2012年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織公布了該組織編寫的首個《哥倫比亞投資報告》，報告指出哥多年來不斷致力于改善國內經(jīng)商環(huán)境，目前的吸引外資政策甚至好于該組織大多數(shù)成員國，并已成為拉美地區(qū)投資環(huán)境最佳的國家。
哥倫比亞對外資持積極態(tài)度，實行國民待遇，實行內外資統(tǒng)一管理，外國投資不受任何限制，可以與本國投資一樣進入各個經(jīng)濟部門。投資金額、投資主體和投資方式?jīng)]有限制。
中信保2014年國家風險分析報告指出，哥倫比亞正通過改革稅制，加大對基礎設施投資等方式進一步改善商業(yè)環(huán)境。
4.PPP法律制度健全，投資有保障
經(jīng)過20多年的發(fā)展，哥倫比亞關于PPP項目的相關法律制度逐漸完善。首先，哥倫比亞憲法規(guī)定“私人財產(chǎn)和自然人或法人依照民事法律通過合法文契獲得的其他權利得到保障，后來的法律不得否認和損害這些權利。當實施一項為了公共收益或社會利益而簽發(fā)的法律可能導致個人權利同該項法律所承認的需要發(fā)生沖突時，私人利益應服從公共收益或社會利益。所有權是一種包含著義務的社會職能。為了由立法機構所確定的公共收益或社會利益，可通過法律判決和預先賠償實行征用。”保障外國投資者的投資依法受到法律保護，不會隨意被國有化或征收。
其次，哥倫比亞2012第1508號法律是哥倫比亞國會制定并通過的適用于公共項目特別是重大基礎設施項目采用PPP模式建設的專門法律。該法律對PPP模式適用的范圍，開發(fā)建設的總體原則，特許經(jīng)營期限，政府部門參與的流程，政府、私人發(fā)起的P項目的資格預審，招投標和授標的流程和基本原則，參與各方的基本要求，公共資金的投入等進行了規(guī)范和規(guī)定，是PPP項目運作的基本法律依據(jù)。
另外，哥倫比亞1993年第80號法律《公共簽約法》和2007年第1150號法律對哥公共部門訂立合同的主要原則進行了規(guī)定，其基本原則包括平等原則、公開原則、透明原則、和客觀選擇原則。
同時，為保證上述法律原則的落實，哥倫比亞政府還制定了項目法令，規(guī)范公共部門進行商品和服務采購的細則，如2012年第0734號法令《公共項目簽約管理總章》。引入聽證會制度、公告制度和投訴受理機制，保證項目實施過程中的公開、公平、公正和透明。以上法律制度和法令的實施和完善，使在哥倫比亞開展PPP項目有章可循、有法可依，投資者利益得到法律的保障。
5.PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)范，風險分擔合理，吸引力強經(jīng)過20多年的發(fā)展，在基礎設施建設領域，作為PPP模式核心的特許經(jīng)營協(xié)議已經(jīng)基本形成一套固定的范本。總體分析，哥倫比亞特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)范完備，從政府資金投入的保障，合同范圍的界定，項目不同階段（預施工階段，施工階段，運營階段和移交階段）的工程/工作內容的劃分及合同雙方的責權利的劃分，合同價格的確定和支付機制、方法和保障機制，不同階段的風險分攤和管理機制、擔保和保險機制、違約事項和責任，不可抗力，爭端解決等各個方面做了詳細的說明和規(guī)定，總體來說合同規(guī)范、公平，風險分擔合理，擔保及保險機制設計合理，信托機制保障性強，對吸引外國投資者發(fā)揮了積極的作用。
6.PPP項目注重發(fā)起人綜合能力，需引起投資人重視一般哥倫比亞PPP項目注重項目發(fā)起人在工程建設與管理、融投資等方面的綜合能力，鼓勵外國企業(yè)之間聯(lián)合或與當?shù)仄髽I(yè)聯(lián)合參與PPP項目。政府發(fā)起的PPP項目一般會在招標時設置對投標人工程建設與管理業(yè)績設置門檻，對投標人的投融資能力提出要求，并要求提供相關保函和銀行支持證明文件。這對投資人的工程建設的投融資、建設管理，運營等綜合能力提出了較高的要求。中國企業(yè)可以采取聯(lián)合體方式滿足資格要求，分散投資風險。
7.融投資結構、擔保機制合理設計和安排直接影響項目的成敗
哥倫比亞PPP項目市場機制成熟，法律健全，資金短缺。合理安排融投資結構和擔保機制，發(fā)揮和利用好中國資金額度大，費用低的優(yōu)勢，于當?shù)爻墒斓男磐袡C制、第三方擔保機制緊密結合是項目融資順利關閉的關鍵。中國企業(yè)應加強與中國銀行、信保機構以及當?shù)乇ｋU機構的溝通，設計安排適合項目需要的融投資結構。
四、哥倫比亞PPP項目的主要風險和對策
與一般亞非國家的PPP項目不同，在哥倫比亞，對投資人而言，主要風險不在政府信用、政府信用和支付能力、政府征用和沒收等政治風險、信用風險方面，而主要集中在市場風險、金融風險、法律風險、征地和環(huán)境評估、建設風險及不可抗力風險等方面。
1.市場風險
市場風險主要是指項目建成投入運營后，預計交通流量和價格與實際交通流量和價格存在差距的風險。在哥倫比亞，交通收費價格一般由政府根據(jù)現(xiàn)有公共交通運營情況和價格水平制定，屬于政府定價。定價的水平一般與現(xiàn)有公共交通收費水平持平，在運營期內，價格根據(jù)CPI變化進行年度調整，價格風險不大。
哥倫比亞PPP項目，交通流量變化的風險由SPV和國家基礎設施局共同承擔（政府發(fā)起的PPP項目）或由SPV單獨承擔（由私人發(fā)起的項目）。對于政府發(fā)起的PPP項目，在特許經(jīng)營協(xié)議中一般規(guī)定在某些規(guī)定的年份和項目運營結束時，政府核實交通流量，補償收費差額。對于私人發(fā)起的PPP項目，交通流量變化的風險完全由SPV承擔。對于這兩種情況而言，投資人的風險明顯不同，政府發(fā)起的PPP項目，由于政府資金的支持和補償機制的引入，投資風險一般較小，一般不會出現(xiàn)在運營期需要投資人追加投資的情況，除非財務模型構建時，交通流量的預計出現(xiàn)重大偏差。對于私人發(fā)起的PPP項目，就要求在前期進行預可研和可研時，聘請專業(yè)的機構進行交通流量的調查和研究，選擇符合政府規(guī)劃導向，交通流量大而穩(wěn)定且有增長潛力的項目，同時盡可能的獲得政府資金補貼，這是規(guī)避市場風險行之有效的辦法。
2.金融風險
PPP項目的金融風險主要表現(xiàn)為利率和匯率風險。哥倫比亞通貨膨脹率近年來持續(xù)改善，保持在較低水平。從2008年的6.8%逐步下降至2013年的1.94%。2014年維持在2.3%的水平。哥倫比亞央行預計未來幾年的通貨膨脹率維持在2-3%的水平。對于利率風險可采用以下措施進行規(guī)避：固定利率的融資貸款；理想的多種貨幣組合方式；采用封頂、利率區(qū)間、保底等套期保值金融工具減小利率變化的影響。
匯率風險主要由SPV承擔。項目的運營收入中交通收費由當?shù)貛胖Ц叮a貼可以允許最高15%的美元支付，其余采用當?shù)貛胖Ц丁?008年金融危機開始，哥倫比亞比索對美元一直呈小幅震蕩升值趨勢，匯率從2008年的1美元兌2243.59比索升值至2013年的1美元兌1926.83比索，比索累計升值14%。進入2014年，隨著美國QE政策的退出，美國經(jīng)濟的強勁復蘇，比索對美元大幅貶值，2014年全年比索貶值達20%，基本回到金融危機前水平。哥倫比亞央行預計，2015年比索將繼續(xù)小幅貶值。對于此匯率風險，可采用與銀行及金融機構保持密切合作，做好匯率變動分析和預測，采用衍生金融工具如國際金融市場上常見的外匯遠期、外匯期貨以及外匯期權等措施。
3.法律風險
PPP項目涉及的參與方多，合同關系復雜，法律法規(guī)繁雜，需要做好前期的法律盡職調查，聘請專業(yè)的工程承包領域的律所提供專業(yè)的法律顧問，做好法律風險的評估和防范。哥倫比亞當?shù)赜休^多的知名律所，他們能做法律咨詢、法律文件準備、法律文件合規(guī)性檢查等方面提供服務，他們的前期介入是項目獲得成功的必要條件之一。
另外，在項目實施過程中，法律變更的風險也由投資人承擔。哥倫比亞合同穩(wěn)定法（2005第963號法律）規(guī)定，簽署法律穩(wěn)定合同的投資者通過財政和公共貸款部向國家繳納相當于每年投資額1%的費用，則不受法律變更影響。
4.不動產(chǎn)管理費用（征地移民等）超支風險
對于PPP項目，哥倫比亞頒布了相關的法律規(guī)范不動產(chǎn)管理的程序并設立了此類風險分攤機制：在百分之百和百分之一百二十之間（含），SPV將承擔不動產(chǎn)估計值及社會經(jīng)濟補償全部的額外費用；超過百分之一百二十并達到百分之二百含百分之二百，SPV將提供百分之三十和ANI提供百分之七十；超過百分之二百，將由ANI承擔。此類風險分攤機制合理，風險可控。
5.環(huán)境風險
環(huán)境風險在私人發(fā)起的PPP項目更為突出。哥倫比亞環(huán)境保護的法律法規(guī)健全、執(zhí)行嚴格。在項目運作時需要提交環(huán)境評估報告，項目開工前需要獲得環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部簽發(fā)的環(huán)保許可證書。需要與ANI、環(huán)保部門、各省的自治協(xié)會、當?shù)厣鐓^(qū)加強溝通，做好公共宣傳，聘請專業(yè)機構進行環(huán)境評估。建設過程中要注重環(huán)境保護，采取環(huán)境評估報告中的環(huán)境舒緩措施，降低對環(huán)境影響的不利影響。
6.建設期的實施風險
在項目實施前，對合作伙伴（包括設計單位、施工單位和運營單位）情況，包括業(yè)績、資質和經(jīng)驗等進行調研，以確定工程建設期的工程承包模式。盡可能選擇合適的本地承包商作為合作伙伴，或對于有國際工程承包經(jīng)營的投資人可采取關鍵項目自營的方式以降低工程實施風險。在與本地承包商合作時，一是要重點解決語言溝通的問題，二是要根據(jù)需要聘請合適的法律、技術、商務、稅務等方面的專家，幫助投資人加強對合作伙伴和項目實施的管理，保證項目順利實施。
7.不可抗力風險
哥倫比亞地域遼闊，高山、峽谷、平原、湖泊等多種地形分布，地勢起伏大，地質條件復雜。熱帶雨林、熱帶草原、干燥草原氣候等多種氣候條件并存，項目實施過程中要注意極端氣候、洪水等自然條件的不利影響，對于不可抗力風險采取投保商業(yè)保險的方式規(guī)避。
8.其他風險
另外，還應注意項目運作時勞資風險。雖然哥倫比亞2010年頒布的1429號法令取消了雇傭外籍勞工和本國勞工的比例限制，但由于哥倫比亞人口多，勞動力市場巨大，哥倫比亞政府在制定外交、經(jīng)濟政策時亦將優(yōu)先保護本國勞動力就業(yè)作為出發(fā)點之一，對雇傭外籍勞務實施嚴格的限制，在外國人簽證數(shù)量、工作許可方面嚴格控制。另外在哥倫比亞實施項目時加強與勞工部、工會組織的溝通和協(xié)調，依法辦事。在雇傭當?shù)貏趧諘r依法做好勞動保護，繳納社會保險。
需要特別注意的是，哥倫比亞雇主社會責任保險和福利種類較多，占工資總比例較高，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、職業(yè)風險保險、失業(yè)保險、教育培訓基金、全國家庭福利體系貢獻金、低收入家庭補貼以及交通補貼、帶薪休假等補貼等，可占到工資總額的40%-50%。
五、哥倫比亞PPP項目運作的要點
鑒于哥倫比亞市場特點和PPP項目的特點，在哥倫比亞運作PPP項目時需要注意以下幾點：無論是參與政府發(fā)起的PPP項目，還是自己發(fā)起私人PPP項目，均要做好市場調研，選好項目，找好投資切入點。在PPP項目運作時，選好當?shù)睾献骰锇?。最好是?lián)合當?shù)赜袑嵙Φ慕ㄖ┕て髽I(yè)、設計咨詢企業(yè)聯(lián)合參與發(fā)起PPP項目，充分利用當?shù)仄髽I(yè)熟悉當?shù)厥袌?、了解當?shù)匾?guī)則、擁有當?shù)厝嗣}的資源，降低投資風險。
PPP項目要高度重視當?shù)芈伤膮⑴c，從項目運作前期開始就聘請有經(jīng)驗的當?shù)芈伤峁┓勺稍?、文件準備、合?guī)性審查等系列法律顧問服務，同時當?shù)刂伤c政府機構也有著密切的聯(lián)系，在獲得各種許可、處理當?shù)仃P系等方面亦能提供幫助。高度重視融資結構的設計和安排，選好合作的中國銀行機構，加強與中國出口信用保險公司的溝通，用好信托機制。使中國金融機構的擔保要求與當?shù)貞T例相結合，發(fā)揮中國資金融資額度大、融資成本相對當?shù)厥袌鋈谫Y優(yōu)惠大的特點，保證融資的順利關閉。在遵守當?shù)胤傻那疤嵯拢x好爭端解決機制。一般對于中國投資者應優(yōu)先選用在第三國進行的國際仲裁，并在簽署合同時明確。
