PPP項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本是一回事嗎？
2017-12-27
固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度是我國(guó)投資調(diào)控的重要手段之一，已有的法規(guī)政策對(duì)PPP項(xiàng)目公司（SPV）資本金的限制主要是資本金占總投資比例的強(qiáng)制性規(guī)定。2013年新《公司法》的修訂表明政府對(duì)注冊(cè)資本管制的放松，允許股東在公司章程中對(duì)出資額和出資期限等事項(xiàng)進(jìn)行約定。由于在PPP實(shí)踐中，存在將項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本混淆的情形。鑒于此，本文以有限責(zé)任公司為例，對(duì)于二者概念、功能及關(guān)系進(jìn)行厘清和分析，以解決實(shí)務(wù)中的困惑，推動(dòng)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)操作。
一、PPP項(xiàng)目實(shí)踐中兩者適用的困惑
對(duì)于新建類型的PPP項(xiàng)目，按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度》等規(guī)定，由項(xiàng)目審批單位在審批可行性研究報(bào)告時(shí)核定項(xiàng)目資本金的具體比例，其中作為計(jì)算資本金基數(shù)的總投資是指經(jīng)批準(zhǔn)的（初步設(shè)計(jì)）動(dòng)態(tài)概算。而在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府方一般會(huì)在采購(gòu)文件中要求中標(biāo)社會(huì)資本需成立SPV作為實(shí)施PPP項(xiàng)目的主體，并明確SPV注冊(cè)資本的數(shù)額和比例要求。
根據(jù)財(cái)政部對(duì)于PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施流程的要求，新建類的PPP項(xiàng)目，在開(kāi)始采購(gòu)程序之前應(yīng)當(dāng)做好可行性論證等項(xiàng)目前期工作，按此理解，即項(xiàng)目資本金的比例和數(shù)額一般會(huì)先于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本數(shù)額確定，那么，在項(xiàng)目資本金數(shù)額已確定的情形下，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本亦是否必須與項(xiàng)目資本金數(shù)額相等？若進(jìn)一步從問(wèn)題本質(zhì)上進(jìn)行深究，項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本是否可以混用？如何在不違背現(xiàn)行法規(guī)政策的情況下，對(duì)項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本進(jìn)行合理設(shè)置？
在下文，筆者從項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的概念、適用和關(guān)系等方面進(jìn)行分析，認(rèn)為兩者是不同的制度設(shè)計(jì)，并針對(duì)如何設(shè)置項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本數(shù)額比例提出自己的看法。
二、項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的概念、適用和關(guān)系梳理
1、項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的概念
項(xiàng)目資本金
注冊(cè)資本
指在投資項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目而言是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益。（《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［1996］ 35號(hào)）
有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。（《公司法》）
2、適用的法律、法規(guī)、政策
項(xiàng)目資本金
注冊(cè)資本
《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［1996］ 35號(hào)）
《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國(guó)發(fā)［2009］ 27號(hào)）
《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā) ［2015］51號(hào)）
《公司法》
《公司登記管理?xiàng)l例》（2016年國(guó)務(wù)院令第666號(hào)）
《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》（2014年國(guó)家工商行政管理總局令第64號(hào)）
3、兩者聯(lián)系
在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，存在將項(xiàng)目資本金等同于注冊(cè)資本的情況。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金﹝2015〕21號(hào))第15條規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：股權(quán)投資支出＝項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。” 從文義上進(jìn)行解釋，這實(shí)際上將項(xiàng)目資本金等同于注冊(cè)資本，財(cái)政部此款的落腳點(diǎn)在于兩者均為社會(huì)資本方認(rèn)繳的出資額，也都是社會(huì)資本方自有資金，為非債務(wù)性資金，社會(huì)資本方按該比例享有所有者權(quán)益。
4、兩者區(qū)別
項(xiàng)目資本金
注冊(cè)資本
適用范圍
固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。
任何投資項(xiàng)目。
出資義務(wù)形態(tài)
投資人對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（建設(shè)）的出資義務(wù)
投資人對(duì)公司的出資義務(wù)。
出資形式
可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。
可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資。
出資比例要求
投資項(xiàng)目資本金的具體比例，由項(xiàng)目審批單位在審批可行性研究報(bào)告時(shí)核定。根據(jù)前述國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，不同行業(yè)領(lǐng)域不同要求。
2013年新《公司法》取消了出資限制。
出資數(shù)額確定
投資項(xiàng)目的具體比例，由項(xiàng)目審批單位在審批可行性研究報(bào)告時(shí)具體核定。
股東自行認(rèn)繳，PPP項(xiàng)目中一般在股東協(xié)議和公司章程中約定出資期限、出資數(shù)額等。
資金用途
只能用于項(xiàng)目建設(shè)，可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得挪作它用，更不得抽回。
企業(yè)經(jīng)營(yíng)，房租，人員工資、購(gòu)買設(shè)備/原材料/辦公用品/固定資產(chǎn)。
審查機(jī)構(gòu)
銀行承諾貸款后，要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資本金到位情況分年發(fā)放貸款。貸款發(fā)放前，貸款人應(yīng)當(dāng)確認(rèn)與擬發(fā)放貸款同比例的項(xiàng)目資本金足額到位，并與貸款配套使用。（《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71號(hào)）?？梢?jiàn)，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款前，首先應(yīng)審查項(xiàng)目資本金是否按規(guī)定繳納到位。
2013年新《公司法》不再要求提交驗(yàn)資報(bào)告。
出資不到位的風(fēng)險(xiǎn)
債務(wù)融資可能無(wú)法完成，貸款可能遭遇金融機(jī)構(gòu)阻礙，項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)審計(jì)和竣工驗(yàn)收。
未全面履行出資義務(wù)股東需向其他股東承擔(dān)違約責(zé)任，向公司債權(quán)人承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。
三、項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本的設(shè)置
資本金從固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目本身出發(fā)，注冊(cè)資本從SPV設(shè)立和運(yùn)行出發(fā)，兩者有其不同制度設(shè)計(jì)和功能效用。在很多固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中，政府需依照前述國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，鐵路、公路、城市軌道等領(lǐng)域設(shè)定資本金比例，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目建設(shè)落地完成。而注冊(cè)資本則不限于特定投資領(lǐng)域，凡設(shè)立SPV，則需進(jìn)行注冊(cè)資本登記，此也為我國(guó)《公司法》實(shí)行法定資本制的根本要求。
在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，有的項(xiàng)目資本金數(shù)額和注冊(cè)資本數(shù)額完全相等，有的則相差甚多。法律層面上，項(xiàng)目資本金并不等同于注冊(cè)資本，也未有強(qiáng)制性規(guī)定要求兩者數(shù)額必須等同。但從實(shí)操層面出發(fā)，政府方與社會(huì)資本方則基于不同立場(chǎng)存在天然的矛盾。從政府方角度出發(fā)，基于會(huì)計(jì)處理、項(xiàng)目核算審計(jì)的方便性以及對(duì)于項(xiàng)目投資安全性的要求等方面考慮，一般會(huì)傾向于在采購(gòu)文件中要求注冊(cè)資本數(shù)額等同于資本金數(shù)額；而社會(huì)資本方往往從股東責(zé)任、股權(quán)轉(zhuǎn)讓成本、稅收、退出風(fēng)險(xiǎn)等角度出發(fā)，不愿意將大筆資金作為注冊(cè)資本注入SPV，傾向于通過(guò)股東借款或者融資解決大部分資金需求。因此，在兩者博弈的過(guò)程中，不同情形皆可能出現(xiàn)，在注冊(cè)資本少于項(xiàng)目資本金的情況下，會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中的處理模式，可將項(xiàng)目資本金中超出注冊(cè)資本的部分，進(jìn)入“資本公積”科目進(jìn)行核算。
四、結(jié)語(yǔ)
項(xiàng)目資本金需依照法律規(guī)定比例進(jìn)行設(shè)定，并由項(xiàng)目審批單位在審批可行性研究報(bào)告時(shí)進(jìn)行核定，政府方也需在采購(gòu)文件中具體闡明項(xiàng)目資本金數(shù)額比例，當(dāng)然也可一并設(shè)定相同數(shù)額和比例的注冊(cè)資本。但若為了增加項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的吸引力，降低社會(huì)資本方后期成本，并為雙方談判預(yù)留空間，在采購(gòu)文件中可對(duì)注冊(cè)資本設(shè)定可調(diào)控空間，或適當(dāng)降低注冊(cè)資本比例。
