中國式PPP的使命與出路
2017-12-27
財辦金〔2017〕92號文和國資發(fā)財管〔2017〕192號文的接連出臺，給PPP市場帶來了巨大震動。在當(dāng)前形勢下，必須清醒地認(rèn)識中國式PPP的本質(zhì)，才能出臺切實可行的管控政策。對于當(dāng)下中國而言，PPP不是一個單純的學(xué)術(shù)問題，僅研究PPP本身的利弊是不夠的。PPP政策事關(guān)中國經(jīng)濟走向，必須把PPP與其他可選的政策進行橫向?qū)Ρ龋瑳Q策者要選的不是一個毫無瑕疵的最優(yōu)政策，而是相比其他政策而言負(fù)面作用最小的政策。
一. 以往政策工具積累了政府債務(wù)風(fēng)險
近年來，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，政府出臺的大的經(jīng)濟政策工具有土地財政、四萬億計劃、政府平臺融資、政府購買服務(wù)和PPP等。隨著其他工具接連出現(xiàn)問題，一扇又一扇門關(guān)閉了，PPP成了地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的主要通道。
土地財政把土地和城市發(fā)展統(tǒng)籌考慮，盤活了政府手中的土地資源，成就了中國近年來的高速城市化，但也造成了中國城市的高房價。如今政府陷入兩難境地，高房價地區(qū)土地供應(yīng)有限，低房價地區(qū)土地需求不大，土地財政模式終究不具有可持續(xù)性。
地方融資平臺承擔(dān)著為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)進行融資的職責(zé)，很多時候也是土地財政的實際操刀手。在宏觀層面上，地方融資平臺帶來了數(shù)十萬億的政府債務(wù)和政府或有債務(wù)風(fēng)險的聚集，一旦土地出讓收入下行，許多融資平臺就可能崩盤；在微觀層面上，居于壟斷地位的融資平臺很難有足夠的內(nèi)在動力提升投資建設(shè)運營水平，地方政府和融資平臺之間的父子關(guān)系很難按照清晰的規(guī)則來運轉(zhuǎn)。自國發(fā)〔2014〕43號以來，地方融資平臺頭上的緊箍咒套了一個又一個，但是地方政府對融資平臺的天然偏好和金融機構(gòu)對融資平臺背后政府隱形擔(dān)保的依賴卻始終存在。有的平臺公司僅是在表面上去掉了政府融資職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本，與當(dāng)?shù)卣炇饏f(xié)議后重新開始做政府項目。但這種合作關(guān)系下，政府既未能轉(zhuǎn)移風(fēng)險，也沒有使社會資本之間形成實質(zhì)性的競爭，至于入庫透明管理、按照運營績效付費更無從談起。
政府購買服務(wù)原本與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不相關(guān)，但一些地方政府和金融機構(gòu)為了規(guī)避PPP嚴(yán)格的社會資本主體要求和強制性競爭規(guī)則，借道政府購買服務(wù)這一相對寬松的渠道，通過單一來源采購等非競爭性方式選定社會資本承接政府基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，這其中一部分社會資本為平臺公司。起初，政府購買服務(wù)是為專項金融債落地鋪路，后來嘗到甜頭的地方政府開始大規(guī)模的使用政府購買服務(wù)方式實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資目的，導(dǎo)致規(guī)避PPP的政府購買服務(wù)項目在一年之內(nèi)累積了7萬億。
上述經(jīng)濟政策及同時期其它經(jīng)濟政策的一個共同假設(shè)就是政府是無風(fēng)險的，或者只要政治正確，銀行對商業(yè)風(fēng)險是無所謂的。無論是銀行還是企業(yè)都把風(fēng)險推給了政府，這實質(zhì)上是在制造風(fēng)險和放大風(fēng)險。依托于政府的融資往往會進一步依賴地方政府自己的平臺公司來運作基礎(chǔ)設(shè)施投資，不愿意讓市場機制發(fā)揮作用。上述各種政策工具在十多年時間里，使地方政府債務(wù)達到了難以承受的數(shù)額，這已經(jīng)引起了政府高層的關(guān)注，進而使得去杠桿成為當(dāng)下的主要工作。事實上，不僅是債務(wù)問題，在沒有競爭壓力的環(huán)境下，處于壟斷地位的地方融資平臺不可能有足夠的激勵自發(fā)地提高投資、建設(shè)和管理的效率。
二. PPP是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟政策
首先，PPP有效地控制了政府支出風(fēng)險。PPP目前最大口徑是財政系統(tǒng)的全國入庫項目，合計14,220個，累計投資額17.8萬億元；但這些項目中完成兩評的只有6,778個，投資額10.1萬億元；簽約項目只有2388個，投資額4.1萬億元。進一步的，融資到位已經(jīng)開工的項目僅914個，四年累計投資額應(yīng)在2萬億之內(nèi)。17萬億項目入庫，說明地方政府推動PPP的積極性高；2萬億項目實際落地，說明PPP的遴選和控制機制能夠有效的控制地方政府盲目投資的沖動。實際能落地的是經(jīng)過了社會資本方和金融機構(gòu)按照市場機制檢驗的好項目，未落地項目正在各方共同努力下，按照市場機制向前推進。政府信用系統(tǒng)、國企風(fēng)險控制系統(tǒng)、上市公司風(fēng)險控制系統(tǒng)、金融風(fēng)險控制系統(tǒng)共同對PPP發(fā)揮作用，全方位控制了政府非理性投資的沖動。全社會共同努力通過PPP模式提高了政府決策的科學(xué)性。
其次，PPP有效的競爭機制提高了投資效率。PPP模式從根本上重構(gòu)了政府和企業(yè)在提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的關(guān)系，政府重新回歸公共利益的代表者和監(jiān)管者的角色。政府負(fù)責(zé)執(zhí)行與社會資本之間的合同，而不再承擔(dān)與監(jiān)管者身份無關(guān)的擔(dān)保責(zé)任。相應(yīng)的，項目的融資也無法再依賴于政府的主體信用，金融機構(gòu)只能按照社會資本的能力和項目自身的品質(zhì)決定是否貸款。而在平臺公司為主要投資主體的模式下，政府和下屬企業(yè)之間是典型的父子關(guān)系，不可能形成可預(yù)期的、穩(wěn)定的合同關(guān)系。在這種模糊的政企邊界之下，政府和企業(yè)之間無法建立起以績效考核為依據(jù)的付費體系。而這都是PPP模式的核心優(yōu)勢所在。在PPP模式下，政府和市場各歸其位，各方主體的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)回到市場均衡水平，市場真正地開始在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。此外，PPP還有助于規(guī)模效應(yīng)的實現(xiàn)，社會資本在全國范圍內(nèi)比較集中地拿到了多個同類項目，有助于企業(yè)向?qū)I(yè)化的方向進一步努力，行業(yè)研發(fā)水平和管理水平都會大大提高。
再次，PPP是推動國家治理現(xiàn)代化的重要工具。在中國，PPP是一種推動社會變革的工具，其使命是利用市場機制優(yōu)化政府決策機制，理清政府和企業(yè)之間的邊界，充分利用我國的社會資源推動新型城鎮(zhèn)化。PPP推廣四年來，政府非理性決策的問題得到了市場的有效矯正，央企借助PPP實現(xiàn)了從建設(shè)到投資運營的轉(zhuǎn)型。由于歷史原因，我國民企實力較弱，盤活央企資源對我國經(jīng)濟發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。中國的PPP和國外的PPP不一樣，不能拿國際PPP的標(biāo)桿來衡量中國的PPP，只要這種模式比BT、平臺等模式有進步，就應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷完善并推廣。在四年發(fā)展過程中，PPP在中國演變出新的特定的使命，PPP的發(fā)展在大方向上沒有錯，在技術(shù)上可以持續(xù)不斷的進行優(yōu)化。PPP傳進中國變成了政府和社會資本合作，后者無法在英語環(huán)境下再翻譯成PPP。因此中國的PPP是中國式PPP，其本質(zhì)上是政企合作（Public Enterprise Partnership, PEP），已經(jīng)不僅是一種公共產(chǎn)品的提供方式而變成了一種宏觀經(jīng)濟政策工具。不可否認(rèn)，國有資本的參與是中國式PPP的基本特征。
最后，PPP是目前監(jiān)管最為有效的模式。相比其他政策工具，PPP模式推行四年以來，發(fā)改委和財政部在項目監(jiān)管層面作出了巨大的努力。目前，財政部全國PPP綜合信息平臺在推動項目信息透明度、項目信息綜合統(tǒng)計方面卓有成效。項目庫的相關(guān)信息為社會資本和金融機構(gòu)提供了輔助決策功能，入庫作為項目獲得社會資本和金融機構(gòu)青睞的必要而非充分條件，相關(guān)機構(gòu)可以入庫為參考條件，做進一步的合規(guī)審查和商業(yè)風(fēng)險判斷。有關(guān)各方應(yīng)該認(rèn)識到，透明度高的特點使得PPP的各種問題暴露了出來，我們不能因此認(rèn)為PPP的問題比其他不透明的政策工具更嚴(yán)重。相反，應(yīng)當(dāng)從正面認(rèn)識到透明度高是PPP的優(yōu)勢，有助于增強政府監(jiān)管的可預(yù)期性。同時，必須承認(rèn)我國經(jīng)濟面臨很多問題，PPP本身不能解決所有體制層面的問題，而PPP本身出現(xiàn)的問題需要容忍并用更為現(xiàn)實的態(tài)度來對待。
PPP是一個負(fù)面作用最小的政策，但卻會觸動某些既得利益。與任何其他改革一樣，既得利益的反彈可能會成為PPP遭遇困境的根源。
三. 各方政策對PPP市場的實際影響
92號文、192號文以及一行三會等五部委公布的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》的政策初衷是讓PPP更加規(guī)范。如果不嚴(yán)格執(zhí)行這些“規(guī)范”政策，“規(guī)范”就不能稱之為規(guī)范；但是三個規(guī)范政策疊加到一起，如果嚴(yán)格執(zhí)行，可能給PPP市場帶來毀滅性的打擊，市場不是整頓后提升完善，而可能直接冰封熄火。
三個規(guī)范影響最大的是PPP項目資本金。92號文提出，PPP項目不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，對于該債務(wù)性資金到底是項目公司債務(wù)還是社會資本方股東的債務(wù)，沒有明確的說法。要求債務(wù)性資金不得是項目公司債務(wù)，符合項目資本金制度的宗旨，亦有明確的政策依據(jù)。然而，如果將債務(wù)性資金解讀為社會資本方股東的債務(wù)，則意味著企業(yè)不能以發(fā)債資金作為資本金來源，也意味著低風(fēng)險偏好的金融機構(gòu)也無法通過社會資本方股東擔(dān)保增信的方式為PPP項目提供資本金?？紤]到PPP項目具有規(guī)模大、資金需求高的特點，這樣的解讀將導(dǎo)致PPP直接面臨資本金的全面斷流。
即便將“債務(wù)性資金”解讀為項目公司的債務(wù)性資金，192號文也直接禁止央企為資金方的股權(quán)出資提供擔(dān)保和承諾收益，也禁止央企以劣后級身份參與結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品。這樣一來，央企未來要參與PPP項目，可能要拉上民營企業(yè)或地方國企。然而雪上加霜的是，資管業(yè)務(wù)征求意見稿對資產(chǎn)管理產(chǎn)品的嵌套、結(jié)構(gòu)化和期限錯配都做了嚴(yán)格的限制，這將終結(jié)以銀行資管資金為資本金融資主要來源的現(xiàn)狀，未來要么銀行資管資金直接投資作為一層資管產(chǎn)品的PPP項目公司，要么PPP項目就要接受成本急劇升高的真股權(quán)投資資金。而后者在期限上受制于期限錯配的限制也將進一步收短。即便有好的PPP項目，項目的融資成本也將大幅提升。
如果按照幾個部門的要求，真的對名股實債和小股大債進行全面清理，那么，第一，已經(jīng)完成融資并實際投資的1萬億項目將面臨全面重新談判，其中一部分談判失敗將轉(zhuǎn)向BT等傳統(tǒng)模式；第二，社會資本墊資或賒欠下游分包商的已開工未完成融資的項目不僅要重新談判而且大部分無法在PPP模式下完成融資，也將被迫轉(zhuǎn)型為BT等模式，大岳咨詢公司估計此類項目規(guī)模也有1萬億；第三，簽約后未完成融資也未開工的項目，可能直接轉(zhuǎn)型為BT等傳統(tǒng)模式，也同樣面臨重新談判和談判失敗的問題；第四，準(zhǔn)備采用PPP模式的項目可能也面臨重重困難，政府方、社會資本方和金融機構(gòu)將用現(xiàn)有資源力保已開工項目，能用于未開工項目和新項目的資源將十分有限，未來PPP的推進將十分艱難。
除此以外，192號文對央企的限制也會極大地遏制PPP發(fā)展。根據(jù)192號文關(guān)于央企集團累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%以及資產(chǎn)負(fù)債率高于85%的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目的規(guī)定，央企再投PPP的空間是十分有限的。各方寄希望于民營資本，其受資本金融資能力限制遠(yuǎn)超央企，基本沒有能力補上央企留下的空間。
有一個問題我們必須面對：目前用于規(guī)范PPP項目的資本金要求是否合理？該要求套用永續(xù)經(jīng)營企業(yè)投資的資本金要求，對PPP項目資本金進行管理。對于一個PPP項目而言，商業(yè)貸款還清后，會有大量資金沉淀在項目公司里無法用于新的投資，這不僅造成了巨大的社會資源的浪費，還是小股大債和名股實債現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，也是很多項目無法落地的原因。各方就該政策進行改革的呼聲一直沒有得到有關(guān)政府部門的回應(yīng)，以不合理的制度對PPP實踐進行規(guī)范，這是PPP在夾縫中求生存、出現(xiàn)各種異化的一個重要原因。
四. 進一步優(yōu)化PPP的政策建議
現(xiàn)階段，經(jīng)濟增長還要保持穩(wěn)定，民生問題還要逐一解決，必須要堅定不移的推動PPP。如果僅因為技術(shù)性缺陷就否定PPP，只會把地方政府重新推回土地財政、平臺融資、國企運營的老路上去。PPP目前確實存在一些制度上和技術(shù)上的問題，但是PPP推動開放、競爭、績效管理的大方向沒有錯，PPP的問題要通過穩(wěn)妥的方式進行改革，改革的過程要充分考慮市場各方的承受能力，合理設(shè)置政策的過渡期，控制好政策力度，要給市場穩(wěn)定的預(yù)期和正面的信號。
我們建議政府部門在下一步的規(guī)范工作中暫緩有關(guān)項目資本金的內(nèi)容；為避免政策疊加效應(yīng)，建議國資委暫停192號文的執(zhí)行；建議人民銀行最終發(fā)布的資管新規(guī)為PPP項目資本金融資留出余地。除此以外，我們認(rèn)為必須要在以下方面迅速啟動改革措施，為PPP的良性發(fā)展保駕護航。
(一) 完善現(xiàn)行PPP政策并據(jù)此規(guī)范項目。在過去四年P(guān)PP的發(fā)展過程中，有關(guān)各方突破政策約束進行了大量創(chuàng)新，出現(xiàn)了很多新的做法，其中的有些做法被列入了本次“規(guī)范”的范圍，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為缺少論證。我們建議根據(jù)四年來PPP的實踐，對現(xiàn)行政策進行完善，然后再用完善的政策對PPP項目進行規(guī)范，讓市場在PPP發(fā)展過程中發(fā)揮決定性作用。
(二) 加快價格和收費制度改革。價格機制是影響PPP項目成敗乃至行業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵因素。對于PPP項目而言，如果建設(shè)運營成本沒有直接體現(xiàn)在使用者的付費上，那將主要體現(xiàn)在一般性的稅收上，個別使用者的成本就會被一般公眾來分擔(dān)。目前，在供水、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、軌道交通等涉及價格的領(lǐng)域，PPP項目的回報機制多設(shè)置了與項目運營成本掛鉤的調(diào)價機制，未來一旦調(diào)價失敗，多數(shù)情況下政府都需要承擔(dān)按照影子價格與社會資本結(jié)算的風(fēng)險。如果公用事業(yè)和公共服務(wù)的價格調(diào)整機制不能到位，PPP項目的長期可持續(xù)發(fā)展將面臨極大的風(fēng)險。我們建議，一是應(yīng)按照社會資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥的推動公用事業(yè)和公共服務(wù)的價格機制改革，向社會資本釋放明確的市場預(yù)期，調(diào)動社會資本參與公用事業(yè)的積極性，提高PPP模式的可持續(xù)性；二是建立完善的社會保障機制，確保社會救助和保障對象的補貼與價格上漲機制聯(lián)動；三是進一步強化地方人大在PPP項目決策機制中的作用，以防止地方政府盲目投資、通過價格上漲轉(zhuǎn)移政府不當(dāng)決策導(dǎo)致的付費壓力。只有價格改革真正到位了，政府用于PPP財政支付的壓力才能真正降低，政府才有財力實施確需政府付費的項目，原本沒有收益的項目才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣Y本和金融機構(gòu)有吸引力的項目，PPP才能實現(xiàn)真正的項目融資。屆時股權(quán)投資者將不請自來，繁榮的資產(chǎn)證券化市場也將指日可待。
(三) 研究制定適用于PPP的項目資本金制度。過去在政府直接投資的情況下，項目資本金來自于財政撥款，不需要回收，不用考慮資本金回收的問題。在PPP模式下，PPP項目公司后期會沉淀大量資本金，又無法用于項目以外的投資，必須降低PPP項目資本金的比例要求并給資本金留出合理的退出通道。小股大債這一方便社會資本方后續(xù)靈活退出的方式被禁止之后，項目公司只能通過頻繁減資或者購買理財產(chǎn)品解決沉淀資金時間成本的問題，這種解決方式是扭曲的。PPP項目資本金應(yīng)區(qū)別于永續(xù)經(jīng)營公司的資本金，PPP項目資本金比例適宜由社會資本和金融機構(gòu)通過協(xié)議來解決，沒必要通過政策干預(yù)。項目資本金比例過高是小股大債和名股實債的根源，也是PPP項目融資難的核心影響因素。
(四) 發(fā)改和財政的PPP項目庫不能為項目落地背書。項目庫應(yīng)采用“寬入庫、嚴(yán)落地”的原則，強化PPP運作程序的規(guī)范性，進一步提高PPP項目的競爭性，控制政府風(fēng)險。進一步優(yōu)化PPP的運作機制，推動PPP回歸項目融資的初衷。入庫僅僅是政府管控PPP支持體系的一部分，而不能作為市場主體判斷項目質(zhì)量的依據(jù)，應(yīng)避免過度行政化。建議對社會資本和金融機構(gòu)明確這一定位，將落地與否的問題交給市場，按市場規(guī)則各負(fù)其責(zé)。政府不對入庫項目進行背書，沒有入庫的項目只要滿足政策條件仍然鼓勵市場主體參與。
五. 小結(jié)
就PPP論PPP，2014年以來的PPP項目與2013年以前的PPP項目是存在差別的，更無法與英國等發(fā)達國家的PPP相比。但2014年以后的PPP是中國式PPP，盤活了以央企為主體的國有資本及其他社會資本的資源，使PPP規(guī)模化，提高了我國經(jīng)濟建設(shè)決策的科學(xué)性和全社會效率，促進了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在我國經(jīng)濟發(fā)展的總盤子中占據(jù)重要位置。
從本質(zhì)上講，中國式PPP已經(jīng)不是起源于國外的那種PPP，而是政企之間的合作（即PEP）。它是一種經(jīng)濟發(fā)展方式，或者說是一項經(jīng)濟政策，與之相對應(yīng)的是土地財政、平臺融資、政府購買服務(wù)等。評價中國式PPP（即PEP）不能就PPP論PPP，而應(yīng)與近年國家推出的各項經(jīng)濟政策進行比較?？梢钥隙ǖ氖牵琍PP不是政府債務(wù)和高杠桿的推手，而是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟政策。
經(jīng)過四年的發(fā)展，今天的PPP成就完全超出了四年前中國PPP從業(yè)者（無論是政策制定者、操盤手還是學(xué)者）的認(rèn)知。如此大規(guī)模的PPP實踐沒有瑕疵是不可能的，如何解決這些問題，將考驗中國PPP從業(yè)者的智慧。我們認(rèn)為：第一，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)PPP發(fā)展過程中的經(jīng)驗，修改完善PPP政策，再用完善的規(guī)則對PPP項目進行規(guī)范，最大限度地承認(rèn)市場創(chuàng)造的成果，讓市場在PPP發(fā)展過程中發(fā)揮決定性作用；第二，下決心攻克新階段PPP發(fā)展的各道難關(guān)，加快價格和收費制度改革、研究制定適用于PPP的項目資本金制度、正確定位政府PPP項目庫的功能。
我國的經(jīng)濟社會現(xiàn)實決定了我國的PPP不能按照外國的方式發(fā)展。若想做純粹的“符合國際標(biāo)準(zhǔn)”的PPP，總體規(guī)模不會太大，沒有必要舉全國之力推進。如果我們認(rèn)真研究過去四年P(guān)PP的實踐，不刻意否認(rèn)PPP某種程度上具有融資功能或者是比其它經(jīng)濟政策更好的融資工具，重新為中國式PPP進行定位，賦予中國式PPP在中華民族偉大復(fù)興歷史洪流中更志存高遠(yuǎn)的使命，那么就應(yīng)該尊重我國特定市場機制下形成的PPP規(guī)則，正視我們面臨的經(jīng)濟社會現(xiàn)實環(huán)境，使PPP具有一定規(guī)模且寬容一定程度的瑕疵，堅定地走中國式PPP發(fā)展道路。
◆作者：金永祥 趙克進 宋雅琴
