強化公路PPP項目全生命周期監(jiān)管促進公路PPP項目規(guī)范健康發(fā)展

　　——訪甘肅省交通運輸廳黨組成員、副廳長 陳亞民

　　近年來，甘肅省公路建設領域PPP項目建設模式得到很好的應用，一大批項目落地建設，有力地促進了甘肅交通發(fā)展。甘肅省交通運輸廳積極實踐和探索，通過不斷完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管手段，強化公路PPP項目全生命周期監(jiān)管，在防范和化解PPP項目重大風險上取得一定成績，公路PPP項目監(jiān)管不斷規(guī)范，有力地促進了甘肅省交通建設工程的高質量發(fā)展。

　　文字實錄

　　隨著交通投融資體制機制改革的深入推進，PPP模式一直是一個熱門話題。請您首先簡單介紹一下甘肅這方面的情況。

　　【陳亞民】

　　自2014年以來，黨中央、國務院相繼出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），明確要求:“修明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制”“剝離融資平臺公司政府融資職能”“推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式”“改革完善交通投融資機制”，要求對長期以來由交通運輸部門利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”等方式籌集項目建設資金的融資方式必須進行改革。

　　在此背景下，我省積極探索，不斷改革，形成了收費公路項目依靠發(fā)行專項債券和與社會資本合作兩種投融資模式。 其中，全省利用政府和社會資本合作（PPP）模式推動實施了一批收費公路建設項目。截止目前，我省已納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫的公路項目共26個，總里程2397公里，投資額2600多億元。其中有25個項目已取得實施方案批復，24個項目已完成社會資本采購；22個項目已取得PPP項目合同批復，已建成通車1個項目，今年年底計劃建成G3011柳園至格爾木國家高速公路敦煌至當金山口部分路段、G85銀川至昆明國家高速公路彭陽 (甘寧界)至平涼至大橋村(甘陜界)段、G0611張掖至汶川高速公路張掖至扁都口段(甘青界)、G215柳園至敦煌高速公路、G341白銀至中川段、酒泉肅北至敦煌沙棗園段等6個高等級公路項目。共有28家央企、18家省屬企業(yè)、3家民營企業(yè)參與了投資建設，吸引社會資本出資450多億元。

　　PPP項目質量安全監(jiān)管有其特殊性，請您談一談有哪些規(guī)范PPP項目的監(jiān)管措施？

　　【陳亞民】

　　我省公路PPP項目從2015年起步探索，2016年4月，G316線兩徽項目實施方案取得省政府批復，成為第一個落地的省級公路PPP項目；2016年12月，G341線白中項目實施方案獲省政府批復，成為第一個落地的市州公路PPP項目。經過五年多的實踐運作，已逐步規(guī)范，應該說取得了應有的成績。概括起來說，主要有以下幾個方面：

　　一是制度設計不斷完善。2018年省政府辦公廳出臺《甘肅省人民政府辦公廳關于深化交通運輸基礎設施投融資體制機制改革的指導意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕40號），該《意見》作為甘肅省交通運輸行業(yè)當前和今后一個時期基礎設施領域投融資體制創(chuàng)新改革的綜合性、指導性文件，對構建和實現(xiàn)交通運輸基礎設施投資、融資、建設、運營等投融資機制體制有著重要指導意義。為指導全省公路PPP項目有序開展，督促省級公路PPP項目規(guī)范運作，甘肅省交通運輸廳先后印發(fā)《收費公路PPP項目入庫指南（試行）》《收費公路PPP項目工作指南（試行）》《甘肅省收費公路PPP項目操作流程》《?省級PPP項目引導資金使用管理規(guī)定》。同時，我廳2019年研究制定的《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項目監(jiān)督管理辦法（試行）》（甘交建設〔2019〕9?號），旨在規(guī)范我省公路PPP建設項目中參與各方的職責，特別是政府方的監(jiān)督管理職責。

　　二是公路PPP項目動態(tài)管理庫不斷健全。2017年，財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金﹝2017﹞92號），在全國范圍內對納入財政部綜合信息平臺庫的PPP項目進行了清理。通過清理，我省公路PPP項目保留在財政部PPP綜合信息平臺項目庫項目21個，其中：項目管理庫15個、儲備清單6個，清退出庫項目4個。建立了公路PPP項目動態(tài)管理庫，授權廳投融資辦按月進行動態(tài)管理庫的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及信息更新。截止目前，納入省廳公路PPP項目動態(tài)管理庫項目26個。其中，省級項目7個，市州項目19個。

　　三是行業(yè)指導督導作用不斷發(fā)揮。幾年來，我廳多次組織人員到各市州、各單位調研公路PPP項目的推進情況，通過召開協(xié)調推進會、現(xiàn)場督導等多種方式，加強協(xié)調，強化相關部門的協(xié)作配合，形成合力，調配和整合資源，統(tǒng)籌推進全省公路PPP項目規(guī)范化發(fā)展。

　　對公路PPP項目進行全生命周期監(jiān)管是政府部門必須履行的職責，請您重點介紹一下甘肅公路PPP項目監(jiān)督管理辦法的出臺背景和有關內容？

　　【陳亞民】

　　隨著國家PPP規(guī)范性文件的不斷出臺，特別是《政府投資條例》的印發(fā)執(zhí)行，對PPP項目全生命周期中政府的監(jiān)管職責提出了更高、更細的要求。為規(guī)范甘肅省交通運輸領域公路政府和社會資本合作（PPP）監(jiān)督管理工作，我廳研究制定了第一個有關PPP項目的管理制度，即《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項目監(jiān)督管理辦法（試行）》，旨在建立健全公路PPP項目全生命周期政府的監(jiān)督和管理體系，確保項目建設規(guī)范、有序進行，推動公路PPP項目依法依規(guī)、高質量快速發(fā)展。

　　該辦法是在落實國務院及國家發(fā)改委、財政部、交通運輸部、甘肅省人民政府等相關PPP文件規(guī)定和要求的基礎上，學習借鑒貴州省高速公路PPP項目建設監(jiān)督管理經驗，充分結合甘肅項目建設實際情況，充分征求市州和相關省屬企業(yè)意見建議，并經現(xiàn)場調研、廣泛研討、反復完善后形成的。

　　該辦法共7章42條，分別從監(jiān)管職責劃分、項目前期監(jiān)管、社會資本方招標采購監(jiān)管、項目建設運營和移交監(jiān)管、績效管理等方面進行了制度性規(guī)范，監(jiān)督管理工作涵蓋了PPP項目前期評估論證、招標采購、項目建設、交（竣）工驗收、項目運營及移交等全生命周期，合理界定了交通運輸行業(yè)主管部門、實施機構、政府出資人代表、社會投資人及項目公司各方監(jiān)管權責；落實了公路PPP項目分級監(jiān)督管理制度，以確保政府監(jiān)管有抓手、有力度、有成效，實現(xiàn)了政府對PPP項目全生命周期監(jiān)管的全覆蓋。

　　該辦法的出臺實施，為甘肅省營造良好政府和社會資本合作營商環(huán)境、為公路PPP項目實施提供堅實制度保障、為有效促進公路PPP項目規(guī)范化高質量發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

　　您認為公路PPP項目應怎樣健康持續(xù)的發(fā)展？

　　【陳亞民】

　　對這個問題我有五個方面的思考:

　　一是要嚴守規(guī)矩。目前，規(guī)范的公路PPP項目要遵循國務院《政府投資條例》（國務院令第712號）、交通運輸部《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）、財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、國家發(fā)展改革委《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）以及國家、省出臺的PPP相關規(guī)范性文件。在工可研究階段要充分進行PPP項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規(guī)模，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。開展并通過項目物有所值評價和財政可承受能力論證，驗證項目采用PPP模式是否達到成本降低、質量提升、效率提高的目標；將PPP項目納入財政部綜合信息平臺項目庫統(tǒng)一管理，確保PPP項目規(guī)范運作。滿足社會資本真實參與、負責運營PPP項目，必須以運營作為PPP項目核心，發(fā)揮好社會資本的優(yōu)勢，切實提高公共服務供給效率。在政府和社會資本之間按照“風險由最有控制力的一方控制風險、風險承擔與回報相匹配、承擔風險要有上限”的原則，合理分配項目風險，真正實現(xiàn)“利益共享、風險共擔”；嚴格執(zhí)行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規(guī)定，主動做好政府方資本金按時足額認繳；以“資源換資金”項目，督導各級政府要抓好資源的梳理、評估和依法轉讓，確保政府方資本金能按時足額到位；督導項目公司通過召開股東會、董事會等方式，督促各方依法履約，按約定按時足額實繳項目資本金。建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。規(guī)范的PPP項目要有科學的績效考評標準和考評機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。

　　二是要嚴守合同。PPP項目是長期的合作過程，各方都要樹立平等合作理念，對于簽訂的投資協(xié)議、PPP項目合同、施工總承包合同等約定，要本著尊重并共同信守的契約精神，逐一對照落實；要遵守長期合作、利益共享、風險共擔的基本約定，互相支持、相互配合，確保合作共贏，政府方既不能濫用權力，企業(yè)也必須履行責任。

　　三是要嚴把質量安全關口。所謂“PPP”不過是一種融資手段、一種建設模式，和之前我們建設的所有公路項目并沒有實質性不同，仍然要在施工質量、融資質量、安全質量、管理質量上狠下功夫。2018年我廳印發(fā)《甘肅省公路建設項目管理體系》（甘交公路〔2018〕262號），明確要求全省公路PPP項目要嚴格執(zhí)行《甘肅省公路建設項目管理體系》，并作為PPP合同的重要內容，認真落實項目從業(yè)單位、從業(yè)人員的管理職責，加強項目建設的質量安全監(jiān)督，確保公路PPP項目規(guī)范、有序推進。四是要加強考核。根據(jù)國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）和《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）等文件要求，要對公路PPP項目建立全生命周期績效管理機制。我們將通過認真學習和深入研究，全面開展公路PPP項目績效考核工作，實行運營期績效考核和履約期合同執(zhí)行考核，將政府付費、使用者付費與考核結果掛鉤，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，并將考核結果作為調價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。五是要嚴追責任。要依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定和PPP項目合同約定，政府依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務；并建立社會投資人信用評價體系，加強對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管。對存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本方，通過“信用中國”網站等平臺向社會公示，報請相關部門依法依規(guī)嚴追責任。

　　目前，全社會對公路工程安全的關注度越來越高，針對公路建設領域，就防范重大風險，您是怎么看待的？

　　【陳亞民】

　　人民群眾熱切期盼我們每一個建設項目都能建成品質工程，應該說與老百姓的期盼仍有一定的差距。從強化憂患意識的角度出發(fā)，防范重大風險是我們的重點工作。根據(jù)習近平總書記關于堅持底線思維著力防范化解重大風險重要講話精神和廳黨組會議精神，我們組織開展了全省公路工程質量安全監(jiān)督管理領域預判化解重大風險的梳理工作，排查梳理出6類17項重大風險，針對每一項重大風險，我們研究制定了工作措施，并嚴格落實，深入開展防范和化解重大風險工作。通過開展“品質工程”和“平安工地”創(chuàng)建活動，大力推廣“新材料、新技術、新工藝、新裝備”等“四新”技術，淘汰落后工藝，強化人員培訓教育和采取激勵機制，有效提升建設水平；加大監(jiān)督檢查力度，對存在的質量安全隱患采取通報、約談、信用評價、處罰等方式，大力打擊違法違規(guī)行為。利用信息化監(jiān)管手段，實現(xiàn)工程質量安全的智慧監(jiān)管，加大對從業(yè)人員的技能培訓及技術交流，提升從業(yè)人員從業(yè)道德、技能水平、質量安全意識。

　　采用PPP模式的公路建設項目，由于參建各方利益趨同，因此引發(fā)的質量安全隱患更應受到行業(yè)主管部門的重視，我們出臺的《甘肅省公路政府與社會資本合作（PPP）項目監(jiān)督管理辦法（試行）》，就是進一步明確各方職責，防止出現(xiàn)政府監(jiān)管缺位，實施機構參與意識不強等現(xiàn)象。同時，按照交通運輸部的要求，我們研究制定了《全省公路水運工程“堅守質量安全紅線”專項行動工作方案》，制定出3個方面14個紅線問題清單，在全省公路水運工程建設項目積極開展為期三年的安全生產專項行動，進一步強化企業(yè)質量安全主體責任，努力推進平安交通建設，加強安全生產雙重預防體系建設和安全生產治理能力建設，杜絕重特大事故，遏制較大事故，降低事故總量，確保我省交通建設項目質量安全形勢穩(wěn)定。

　　我們通過已建成的信息化智能監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了對工程質量安全關鍵部位和關鍵環(huán)節(jié)實時在線監(jiān)控，監(jiān)測數(shù)據(jù)不落地收集和分析，質量安全監(jiān)管工作的信息化，加強了對建設過程的質量安全監(jiān)控和預警管理，保持了公路工程建設領域安全生產形勢平穩(wěn)。