經(jīng)歷過大規(guī)模的建設(shè)期，中國公路的養(yǎng)護(hù)問題開始逐漸顯現(xiàn)。

　　2024年2月，交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院張玉玲等人在《中國公路》雜志上發(fā)表了題為《高速公路養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)制度的思考》的文章。文章指出，當(dāng)前全國普通公路每年養(yǎng)護(hù)管理資金需求缺口在50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列養(yǎng)但無錢養(yǎng)，應(yīng)修但無錢修”的困境，并且隨著公路里程的增加，公路養(yǎng)護(hù)資金缺口還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。

　　根據(jù)浙江省公路與運(yùn)輸管理中心提供的數(shù)據(jù)，2023年底，浙江省普通省道網(wǎng)完成調(diào)整，全省普通省道從原來的3500公里增加至9000公里，新增省道目前只能保證農(nóng)村公路管養(yǎng)水平，存在約15億元的資金缺口。

　　另一方面，公路養(yǎng)護(hù)以往資金的重要來源，包括地方財(cái)政撥款、成品油稅收返還等，也在面臨增長挑戰(zhàn)。

　　對于一直存在的公路養(yǎng)護(hù)資金缺口問題，一位長期從事相關(guān)公路政策研究人士表示，該現(xiàn)象已存在多年，且尚未有很好的解決方案。“像溫水煮青蛙似的”，目前只能通過適當(dāng)減少日常養(yǎng)護(hù)投入，推遲中修、大修的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來維持。

　　全國公路養(yǎng)護(hù)資金缺口

　　2023年6月，交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院朱志強(qiáng)等人在《公路交通科技》期刊發(fā)表了題為《成品油稅費(fèi)改革對公路交通發(fā)展影響評估與建議》的文章，指出“若不考慮新改建路段，普通國省干線公路的平均路況水平將下降超過30%，這種以建代養(yǎng)的發(fā)展方式從長遠(yuǎn)來看是不可持續(xù)的。”

　　經(jīng)上述團(tuán)隊(duì)測算，當(dāng)前全國普通公路的養(yǎng)護(hù)資金需求約為6000億元。即便將替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的部分資金全部用于公路養(yǎng)護(hù)，再加上目前地方財(cái)政資金投入約1000億元，每年仍然存在約3000億元的資金缺口。資金供需矛盾突出將直接導(dǎo)致目前全國約40%的普通公路路況處于中差水平。

　　浙江省交通運(yùn)輸廳在“民呼我為”平臺上回復(fù)稱，2021年至2023年，浙江省高速公路養(yǎng)護(hù)年均投資約30億元，普通國省道年均養(yǎng)護(hù)投資約28億元。

　　浙江省交通運(yùn)輸廳稱：“總體上看，我省高速公路、普通國道養(yǎng)護(hù)支出基本穩(wěn)定。隨著存量里程不斷增加、公路不斷老化和交通量逐年增大，保持高水平路況面臨很大壓力。2024年—2025年，預(yù)計(jì)70%左右的普通省道將正式接養(yǎng)，養(yǎng)護(hù)資金需求增速最快，資金缺口不斷擴(kuò)大。”

　　以江蘇省為例，作為全國路況最好的省份之一，在2023年度國家公路網(wǎng)技術(shù)狀況監(jiān)測（下稱“國評”）排名中，江蘇省以96.99分的成績位列全國第一（全國均分91.25分），其中養(yǎng)護(hù)管理檢查為104.28分（滿分110分，全國均分85.15分），高速路網(wǎng)技術(shù)狀況為96.06分（全國均分93.09分），高速公路路面技術(shù)狀況（PQI）優(yōu)等率達(dá)100%。

　　江蘇省交通運(yùn)輸廳公路事業(yè)發(fā)展中心的工作人員表示，其公路養(yǎng)護(hù)資金已經(jīng)存在多年的缺口問題。其中，農(nóng)村公路由于基數(shù)龐大，面臨的養(yǎng)護(hù)壓力更為突出。至于優(yōu)質(zhì)公路的養(yǎng)護(hù)壓力，該工作人員指出，當(dāng)PQI越接近100時(shí)，每提升1點(diǎn)所需投入和維持的費(fèi)用就會越高。

　　當(dāng)前中國公路養(yǎng)護(hù)資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。2023年6月，交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院劉穎等人在《交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》上發(fā)表了《關(guān)于新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障的調(diào)查研究》一文，文中稱，“貴州省每年可籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金約11.1億元，年均養(yǎng)護(hù)工程缺口資金達(dá)64.7億元。廣西普通國省干線公路預(yù)計(jì)日常養(yǎng)護(hù)資金需求73萬元/公里，實(shí)際投入為3.5萬元/公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需求。”

　　貴州省交通運(yùn)輸廳公路局的工作人員表示，貴州普通國省道資金缺口不大，因?yàn)檫@部分的資金是垂管的。但農(nóng)村公路主要由地方政府，特別是縣政府（負(fù)責(zé)）。按照有關(guān)規(guī)定，縣級人民政府是農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)的主體。

　　《關(guān)于新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障的調(diào)查研究》一文中稱，“十三五”以來，全國公路養(yǎng)護(hù)資金缺口每年在1000億元以上。“由于養(yǎng)護(hù)資金保障不足，近幾年相關(guān)規(guī)劃中新調(diào)增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標(biāo)準(zhǔn)予以養(yǎng)護(hù)，西部部分省份大中修養(yǎng)護(hù)工程難以及時(shí)實(shí)施，路網(wǎng)中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評定里程中，全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農(nóng)村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農(nóng)村公路未納入路況評定，其技術(shù)狀況更不容樂觀。”《關(guān)于新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障的調(diào)查研究》一文稱，近年來持續(xù)實(shí)施的大規(guī)模公路新改建工程減緩了公路養(yǎng)護(hù)的問題，2011年至2020年，我國實(shí)施公路新改建里程約290萬公里，約占整個(gè)路網(wǎng)規(guī)模的56%。隨著公路建設(shè)強(qiáng)度逐步放緩，建設(shè)投資對公路技術(shù)狀況水平拉升的作用將逐步減弱，公路養(yǎng)護(hù)投入不足的問題將更加顯現(xiàn)。

　　錢從哪里來

　　《關(guān)于新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障的調(diào)查研究》一文中提及，2021年中國高速公路養(yǎng)護(hù)資金投入為568億元，普通國省道養(yǎng)護(hù)資金投資為887億元，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入974億元。

　　該文提到，高速公路的養(yǎng)護(hù)主體是各省的高速公路集團(tuán)、交通投資（控股）集團(tuán)，資金來源主要是高速公路通行費(fèi)用。普通國省道的資金來源主要來自成品油稅費(fèi)返還、地方財(cái)政和車購稅，前兩項(xiàng)占比超過80%。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來源更為復(fù)雜，主要來源包括縣級、省級財(cái)政投入以及成品油稅費(fèi)返還。

　　2008年的稅收改革中，公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)取消，成品油消費(fèi)稅返還開始成為公路養(yǎng)護(hù)的重要資金來源。近年來，其返還比例維持在50%左右。

　　但這一重要財(cái)源面臨較大的增長壓力。財(cái)政部在對十三屆全國人大五次會議第2043號建議的答復(fù)中提到：“受多方面因素影響，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入增長緩慢，有的年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長，難以支撐相關(guān)支出安排，導(dǎo)致成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付近幾年沒有增量。”

　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2022年國家車輛購置稅共2398.36億元，相比較2021年的3519.88億元，同比下降31.86%，已經(jīng)連續(xù)兩年出現(xiàn)下降。

　　上述研究人士稱，隨著新能源汽車的普及，預(yù)計(jì)“成品油稅費(fèi)返還”與“車購稅”這兩項(xiàng)資金來源將無法持續(xù)增長。未來，中國維持當(dāng)前路況所面臨的資金壓力將會越來越大。

　　在總量問題之外，公路養(yǎng)護(hù)資金的壓力還存在區(qū)域間的結(jié)構(gòu)性問題。

　　上述《成品油稅費(fèi)改革對公路交通發(fā)展影響評估與建議》也對成品油稅改革后地區(qū)分配不合理的問題進(jìn)行過研究。該文指出，成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金總量在東、中、西部省份分配的比例為52%、24%、24%，其中基數(shù)替代返還占比分別為55%、23%、22%，增量資金轉(zhuǎn)移支付占比分別為44%、26%、30%，轉(zhuǎn)移支付資金在各省份間的分配方式不盡合理，“馬太效應(yīng)”并未消除，使得強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱，東、中、西部普通公路養(yǎng)護(hù)能力、水平的差距不斷拉大，不利于區(qū)域間平衡發(fā)展和公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

　　上述研究人士表示：“各省、各市乃至同一縣之間的道路養(yǎng)護(hù)情況存在顯著差異。像新疆、西藏、青海這樣地域遼闊的省份，養(yǎng)路費(fèi)可能還不到江蘇、浙江等省份的一半，這種分配明顯不均衡。因此，如何對成品油消費(fèi)稅進(jìn)行更有效地再分配，才是解決‘養(yǎng)路難’省份的應(yīng)對之道。”

　　養(yǎng)護(hù)高峰期何時(shí)到

　　《關(guān)于新時(shí)期強(qiáng)化公路養(yǎng)護(hù)資金保障的調(diào)查研究》一文中指出，“十三五”期間，中國公路養(yǎng)護(hù)資金累計(jì)投入1.05萬億元，是“十二五”時(shí)期的1.7倍，年均投入約2097億元。其中高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路分別累計(jì)投入2108億元、4313億元、4064億元，是“十二五”時(shí)期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

　　該研究預(yù)計(jì)，到“十四五”期間，中國的公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)資金需求量將達(dá)到2.4萬億元，相比“十三五”期間實(shí)現(xiàn)翻倍，在“十五五”期間也將進(jìn)一步，增長至2.6萬億元。

　　對于未來的資金需求預(yù)計(jì)，在《高速公路養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)制度的思考》一文中提到：“考慮到地方高速公路規(guī)模，未來我國的高速公路規(guī)模預(yù)計(jì)在18萬公里左右。如果高速公路到期后即停止收費(fèi)，隨著高速公路里程不斷增加，物價(jià)水平上漲，未來高速公路養(yǎng)護(hù)管理資金將大幅增加，預(yù)計(jì)到2030年將增加超過3000億元的養(yǎng)護(hù)管理資金需求。”

　　根據(jù)觀研報(bào)告網(wǎng)發(fā)布的《中國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)現(xiàn)狀深度調(diào)研與發(fā)展前景預(yù)測報(bào)告（2023—2030年）》，道路和橋面鋪裝層的設(shè)計(jì)壽命一般為15年，而中國的道路和橋面鋪裝層一般在8年至12年以后需要進(jìn)行較大規(guī)模的養(yǎng)護(hù)投入。

　　該報(bào)告指出：“2001年至2020年，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體保持穩(wěn)定，但2011年至2015年的5年間，中國高速公路的新通車?yán)锍踢_(dá)到4.94萬公里，顯著高于其他階段，其主要原因是處在2008年全球金融危機(jī)后的一個(gè)建設(shè)高峰期，而這階段修建的高速公路目前正陸續(xù)進(jìn)入到大規(guī)模的維修養(yǎng)護(hù)階段。”

　　上述研究人士強(qiáng)調(diào)，公路養(yǎng)護(hù)資金缺口是交通行業(yè)研究多年，但始終存在的問題。基礎(chǔ)設(shè)施老齡化和資金的不足使得公路的安全隱患逐年加劇。更為嚴(yán)峻的是，預(yù)計(jì)未來真正的風(fēng)險(xiǎn)高峰期將可能出現(xiàn)在2040年至2045年，因?yàn)樗嗪弯摻疃加刑囟ǖ氖褂脡勖?，而中國?000年開始的大規(guī)模建設(shè)，到2030年也將陸續(xù)年滿30年，屆時(shí)水泥的質(zhì)量問題會逐漸顯現(xiàn)。隨著時(shí)間推移至40年、50年，更多潛在風(fēng)險(xiǎn)也會暴露出來。

　　一家水泥上市公司的內(nèi)部人士表示，2003年以前的水泥壽命普遍在50年，隨著近年來水泥產(chǎn)業(yè)的持續(xù)進(jìn)步和規(guī)范，當(dāng)前水泥的實(shí)際使用壽命已經(jīng)延長至60年到70年。

　　上述研究人士稱，只要按規(guī)范進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，公路就能保持使用期限，并避免很多隱患過早暴露。

　　“養(yǎng)路難”問題何解

　　對于高速公路未來的養(yǎng)護(hù)問題，呼聲較高的一個(gè)方案是延長公路的收費(fèi)期限。

　　按照當(dāng)前規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不得超過15年。國家確定的中西部省（自治區(qū)、直轄市）的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長不得超過20年。其中，經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年。

　　今年5月1日施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為當(dāng)前的規(guī)定帶來了轉(zhuǎn)圜余地。與此前特許經(jīng)營權(quán)期限“最長不得超過30年”的規(guī)定相比，新規(guī)延長了對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的時(shí)間限制，給出了“最長期限不得超過40年”的方案。

　　深圳高速公路集團(tuán)股份有限公司的內(nèi)部人士表示，該文件只是一個(gè)框架性的文件，并沒有明確指定某個(gè)行業(yè)。“對于高速公路收費(fèi)方面，新的文件并沒有出來，我們還是按照現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。”

　　成品油稅率也是一個(gè)考慮方向?！陡咚俟佛B(yǎng)護(hù)期收費(fèi)制度的思考》一文中指出，2008年成品油稅費(fèi)改革的稅額測算并未考慮現(xiàn)有高速公路到期后的養(yǎng)護(hù)資金需求，一旦通過提高成品油消費(fèi)稅稅率的方式解決資金問題，初步估計(jì)成品油消費(fèi)稅稅率需要提高一倍。

　　此外，如何協(xié)調(diào)中央和地方在公路養(yǎng)護(hù)上的財(cái)權(quán)、事權(quán)也是未來公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任歸屬的關(guān)注方向。

　　交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院羅詩屹等人在2021年12月于《中國公路》雜志上發(fā)表的調(diào)研文章《破解普通公路養(yǎng)護(hù)資金難題的窗口期》中明確指出，在實(shí)際操作中，中央財(cái)政將資金通過稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的方式撥至地方，不承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)的事權(quán)責(zé)任和支出責(zé)任，因此中央并沒有對各省間的分配機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化并保障足夠養(yǎng)護(hù)資金的動力。

　　該文章還提到，各級地方財(cái)政除上級轉(zhuǎn)移支付資金外，也沒有積極性再投入更多的財(cái)政資金用于公路養(yǎng)護(hù)和行政運(yùn)行支出。大部分省區(qū)公路養(yǎng)護(hù)部門因?yàn)槿鄙儋Y金，將養(yǎng)護(hù)事權(quán)層層下放、“以建代養(yǎng)”的情況越發(fā)突出，養(yǎng)護(hù)事權(quán)責(zé)任的履行質(zhì)量大打折扣。

　　該文章指出，從十余年間的發(fā)展趨勢來看，這種財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，并沒有促使中央與地方、交通與財(cái)政等各方形成合力推動公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展。