談《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的十項(xiàng)制度
2015-02-24
——交通運(yùn)輸部水運(yùn)局宋德星局長(zhǎng)
2012年10月13日，國(guó)務(wù)院第625號(hào)令公布了《中華人民共和國(guó)國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并將于2013年1月1日起施行。《條例》的頒布施行，是我國(guó)水路運(yùn)輸行業(yè)的一件大事，是水運(yùn)法治建設(shè)又一重要成果，對(duì)于促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)管理轉(zhuǎn)型，推動(dòng)水運(yùn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展，將起到十分重要的積極作用。下面我就《條例》作一解讀：
修訂《條例》的必要性
原《中華人民共和國(guó)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱原《條例》）施行于1987年，反映了我國(guó)水路運(yùn)輸市場(chǎng)在改革開放之初的發(fā)展特點(diǎn)和管理要求，對(duì)推動(dòng)國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也存在不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)新要求的問題，一是原《條例》的許多條款帶有較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，限制了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的調(diào)節(jié)功能；二是原《條例》設(shè)定的行政許可項(xiàng)目多，許可條件不明確，程序相對(duì)復(fù)雜，行政處罰的種類、幅度設(shè)置不盡合理，不符合《行政許可法》和《行政處罰法》規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐的要求；三是原《條例》缺乏完備的市場(chǎng)監(jiān)管制度；四是原《條例》的規(guī)定基本沒有涉及水路運(yùn)輸安全管理、節(jié)能減排、運(yùn)力調(diào)控等內(nèi)容。新時(shí)期，水運(yùn)發(fā)展面臨新形勢(shì)、新要求。交通運(yùn)輸部黨組確定了""十二五""交通運(yùn)輸發(fā)展的總體思路，加快轉(zhuǎn)變水運(yùn)發(fā)展方式，大力發(fā)展現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期交通運(yùn)輸發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。修訂《條例》，充分發(fā)揮水運(yùn)在構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位和作用，為水運(yùn)科學(xué)發(fā)展提供法制保障。
修訂《條例》的基本原則
（一）變革管理方式，創(chuàng)新管理手段，提升公共管理水平
為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水路運(yùn)輸市場(chǎng)的發(fā)展需求，交通運(yùn)輸主管部門在變革管理理念、管理方式、管理手段等方面進(jìn)行了積極的探索和完善?！稐l例》總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，并將其制度化、法制化。一是減少行政許可事項(xiàng)，將船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理和水路貨物運(yùn)輸代理改為備案制，建立了動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度、市場(chǎng)退出機(jī)制，體現(xiàn)了從""重審批，輕監(jiān)管""向加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；二是取消了對(duì)市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù)，建立了運(yùn)力宏觀調(diào)控制度，體現(xiàn)了由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；三是規(guī)定了國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)調(diào)整，體現(xiàn)了由運(yùn)用行政手段直接管理向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段間接管理的轉(zhuǎn)變；四是規(guī)定了各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門進(jìn)行市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)、調(diào)查分析并定期向社會(huì)公布的職責(zé)，體現(xiàn)了由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變。
（二）促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)水路運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受資源、環(huán)境的約束增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快。水運(yùn)行業(yè)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，需要我們加快轉(zhuǎn)變水運(yùn)發(fā)展方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代水路交通運(yùn)輸業(yè)的轉(zhuǎn)型?！稐l例》在""總則""中規(guī)定，""國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水路運(yùn)輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持和鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者采用先進(jìn)適用的水路運(yùn)輸設(shè)備和技術(shù)，保障運(yùn)輸安全，促進(jìn)節(jié)約能源，減少污染物排放。""此外，還在市場(chǎng)準(zhǔn)入、船型標(biāo)準(zhǔn)化等方面做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定有利于積極推進(jìn)水運(yùn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水運(yùn)發(fā)展的速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益相統(tǒng)一，增強(qiáng)水運(yùn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力。
（三）健全水運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，維護(hù)水運(yùn)市場(chǎng)秩序
《條例》著力加強(qiáng)了對(duì)水運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管，明確了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，以充分發(fā)揮其在市場(chǎng)監(jiān)督檢查方面的作用；建立了經(jīng)營(yíng)資質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度、誠信管理制度、公平競(jìng)爭(zhēng)制度、服務(wù)質(zhì)量管理制度等市場(chǎng)監(jiān)管制度，以保證對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的全面性和有效性；科學(xué)設(shè)定了行政處罰種類和處罰幅度，建立市場(chǎng)退出機(jī)制，以強(qiáng)化行政執(zhí)法手段、加大市場(chǎng)監(jiān)管力度。
（四）深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府
建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府是堅(jiān)持依法行政，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求?！稐l例》體現(xiàn)《立法法》、《行政許可法》等法律精神，通過明確行政許可程序、確立水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格、設(shè)立水路運(yùn)輸管理部門進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)測(cè)及定期公告等義務(wù)，強(qiáng)化了水路運(yùn)輸管理部門提供公共服務(wù)的法定職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范了行政管理行為，貫徹了高效、便民的管理原則。
《條例》修訂的主要思路
《條例》修訂以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化政府宏觀能管注微觀搞活的作用。主要內(nèi)容圍繞規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，提升管理能力和水平這一主線，通過完善水路運(yùn)輸及其輔助市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件和程序，建立市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管及退出機(jī)制，規(guī)范水路運(yùn)輸及其輔助業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為，強(qiáng)化市場(chǎng)主體的安全保障義務(wù)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)意識(shí)，明確水路運(yùn)輸管理部門的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，保障和促進(jìn)國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸業(yè)的健康、安全發(fā)展。
《條例》共6章46條，各章分別是總則、水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者、水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、水路運(yùn)輸輔助業(yè)務(wù)、法律責(zé)任、附則。
《條例》的主要制度
《條例》主要明確了以下十項(xiàng)制度：
（一）確立了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的法律地位
各級(jí)水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)20多年來一直承擔(dān)著大量的一線水運(yùn)執(zhí)法工作。但由于其法律地位不夠明確，水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的作用沒有能夠充分發(fā)揮，一定程度上影響了水路運(yùn)輸管理工作的順利開展和水運(yùn)執(zhí)法的效果?！稐l例》規(guī)定：""縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門或者機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門）承擔(dān)本條例規(guī)定的水路運(yùn)輸管理工作""。其中的""機(jī)構(gòu)""指的就是各級(jí)水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。這一規(guī)定，明確了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，直接授予各級(jí)水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在行政許可、行政處罰等方面的執(zhí)法權(quán)限，有力地保證了水路運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管的全面性和有效性。今后，縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門設(shè)立水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的，水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以負(fù)責(zé)具體實(shí)施水路運(yùn)輸管理工作。
（二）精簡(jiǎn)行政許可制度
本著精簡(jiǎn)行政許可，規(guī)范許可程序的原則，《條例》取消了船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理和水路貨物運(yùn)輸代理三個(gè)許可項(xiàng)目，僅保留了水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可、船舶管理經(jīng)營(yíng)許可、外國(guó)籍船舶臨時(shí)經(jīng)營(yíng)中國(guó)沿海運(yùn)輸許可；許可條件更加科學(xué)化，取消了可以由市場(chǎng)主體自主決定的事項(xiàng)，如是否具有穩(wěn)定客源、貨源等，在條件設(shè)定上著眼于經(jīng)營(yíng)能力、人員條件、安全制度、公共利益保護(hù)等；明確規(guī)定許可程序，列明許可實(shí)施期限，許可證件發(fā)放程序；規(guī)定許可實(shí)施主體為交通運(yùn)輸部或者設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門或者機(jī)構(gòu)，具體的權(quán)限劃分授權(quán)由交通運(yùn)輸部以部門規(guī)章的形式規(guī)定。
（三）新設(shè)運(yùn)力宏觀調(diào)控制度
《條例》在行政法規(guī)層面首次對(duì)水運(yùn)宏觀調(diào)控措施進(jìn)行了確認(rèn)，并規(guī)范了適用宏觀調(diào)控措施的原則、主體、依據(jù)、范圍、手段和形式。規(guī)定""為保障水路運(yùn)輸安全，維護(hù)水路運(yùn)輸市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以根據(jù)水路運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)測(cè)情況，決定在特定的旅客班輪運(yùn)輸和散裝液體危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸航線、水域暫停新增運(yùn)力許可。""通過這一運(yùn)力調(diào)控舉措，引導(dǎo)水運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)力的有序投放，達(dá)到水運(yùn)市場(chǎng)供需基本平衡的目的。
（四）新設(shè)節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整政策
為貫徹國(guó)家建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，《條例》明確規(guī)定，國(guó)家支持和鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)水路運(yùn)輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持和鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者采用先進(jìn)適用的水路運(yùn)輸設(shè)備和技術(shù)，保障運(yùn)輸安全，節(jié)約能源，減少污染物排放。制定并實(shí)施新的船型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)正在使用的不符合新標(biāo)準(zhǔn)但符合原有標(biāo)準(zhǔn)且未達(dá)到規(guī)定報(bào)廢船齡的船舶，可以采取資金補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)、鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行更新、改造；需要強(qiáng)制提前報(bào)廢的，應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶所有人給予補(bǔ)償。這項(xiàng)制度，對(duì)于優(yōu)化水路運(yùn)力結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、保護(hù)水環(huán)境、提高航道和通航設(shè)施利用效率、保障水運(yùn)安全將發(fā)揮積極作用。
（五）新設(shè)誠信管理制度
為貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于建立、完善市場(chǎng)信用體系的部署，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，保障良好的水運(yùn)市場(chǎng)秩序和水運(yùn)行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，《條例》確立了經(jīng)營(yíng)水路運(yùn)輸及其輔助業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)、誠實(shí)守信的原則，并要求國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門""建立經(jīng)營(yíng)者誠信管理制度，及時(shí)向社會(huì)公告監(jiān)督檢查情況""。全面建立水路運(yùn)輸市場(chǎng)誠信管理制度，推動(dòng)水運(yùn)市場(chǎng)誠信體系建設(shè)，對(duì)于改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管手段，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體自律，形成有效的市場(chǎng)約束，將起到非常重要的作用。
（六）新設(shè)服務(wù)質(zhì)量管理制度
《條例》建立了服務(wù)質(zhì)量管理制度，要求水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門關(guān)于水路旅客、貨物運(yùn)輸?shù)囊?guī)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及合同的約定，為旅客、貨主提供安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保證旅客、貨物運(yùn)輸安全；設(shè)定了旅客班輪運(yùn)輸和貨物班輪運(yùn)輸?shù)男畔l(fā)布制度，要求旅客班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和貨物班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)公布所使用的船舶、班期、班次、運(yùn)價(jià)等信息，并且及時(shí)提前向社會(huì)公布變更班期、班次、運(yùn)價(jià)或者停止經(jīng)營(yíng)部分或者全部班輪航線的信息，保障旅客、貨主的知情權(quán)。這些規(guī)定有利于提高水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者安全意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，維護(hù)旅客、貨主的合法權(quán)益。
（七）新設(shè)應(yīng)急運(yùn)輸保障制度
應(yīng)急運(yùn)輸保障是水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者一項(xiàng)重要的法定義務(wù)。《條例》要求水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先運(yùn)送處置突發(fā)事件所需的物資、設(shè)備、工具、應(yīng)急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員，重點(diǎn)保障緊急、重要的軍事運(yùn)輸。當(dāng)出現(xiàn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的緊急運(yùn)輸需求時(shí)，按照國(guó)務(wù)院的部署，水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先運(yùn)輸需要緊急運(yùn)輸?shù)奈镔Y。
（八）健全市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和退出機(jī)制
隨著行政審批制度的精簡(jiǎn)規(guī)范，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管將成為水運(yùn)管理的重點(diǎn)?！稐l例》強(qiáng)化了水路運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)定，建立了動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，規(guī)定了經(jīng)營(yíng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、船舶適航等義務(wù)，并特別針對(duì)班輪運(yùn)輸、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸提出了安全和服務(wù)質(zhì)量的要求。針對(duì)部分情節(jié)嚴(yán)重的違法、違規(guī)行為設(shè)立了市場(chǎng)退出機(jī)制。
（九）保留國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸市場(chǎng)保護(hù)制度
為保障國(guó)家安全，保護(hù)國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸權(quán)，參照國(guó)際通行做法，《條例》對(duì)外國(guó)企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人從事國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸做了禁止性規(guī)定，對(duì)外國(guó)籍船舶做了較為嚴(yán)格的限制性規(guī)定，并對(duì)外國(guó)籍船舶非法從事國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸（包括捎帶）規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條款。
（十）新設(shè)客運(yùn)船舶強(qiáng)制保險(xiǎn)制度
為提高客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，提高客運(yùn)經(jīng)營(yíng)安全水平，保障旅客受損權(quán)益得到有效補(bǔ)償，《條例》規(guī)定，水路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)為其客運(yùn)船舶投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。
