國家發(fā)展改革委關(guān)于當前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見
2015-05-29
國家發(fā)展改革委關(guān)于當前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見
發(fā)改基礎(chǔ)[2015]969號
各盛自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：
交通運輸是國民經(jīng)濟重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性、全局性影響。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風險任務(wù)繁重。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院工作部署，更好地發(fā)揮交通運輸在經(jīng)濟社會發(fā)展中的支撐引領(lǐng)作用，使交通真正成為發(fā)展的先行官，現(xiàn)提出以下意見。
一、全面認識交通運輸發(fā)展形勢
“十二五”以來，我國交通運輸持續(xù)快速發(fā)展，初步形成以“五縱五橫”為主骨架的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，運輸能力大幅提升，服務(wù)質(zhì)量顯著提高，技術(shù)裝備快速升級，體制改革加快推進，節(jié)能減排成效顯現(xiàn)，交通安全形勢穩(wěn)定向好，總體適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求。但是，也存在一些系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問題，如發(fā)展方式較為粗放，資源配置不盡合理，部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)存在短板，創(chuàng)新驅(qū)動能力不足，管理體系不夠完善等，難以適應(yīng)新形勢下的新要求。
新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)入中高速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，運輸需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)都將發(fā)生重大變化，個性化、多樣化需求日益增多。統(tǒng)籌“四大板塊”，實施三大戰(zhàn)略，要求重點區(qū)域交通加快發(fā)展、取得突破。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要求構(gòu)建城市群和都市圈交通網(wǎng)絡(luò)。全面建成小康社會，要求完善交通基本公共服務(wù)和交通安全保障體系。全面深化改革，要求深入推進交通運輸體制改革，釋放市場活力。綜合國際國內(nèi)兩個市嘗兩種資源，要求加快交通“走出去”步伐。推進綠色低碳發(fā)展，要求加快轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式。
為適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，要打破傳統(tǒng)模式的慣性思維，及時響應(yīng)新的生產(chǎn)方式、新的業(yè)態(tài)模式和新的戰(zhàn)略需求，促進交通運輸由“跟跑型”向“引領(lǐng)型”轉(zhuǎn)變，通過加快補短板促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過優(yōu)化布局引導經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過加大投資力度服務(wù)穩(wěn)增長穩(wěn)投資，通過提高服務(wù)水平適應(yīng)多樣化運輸需求。
二、創(chuàng)新交通運輸發(fā)展思路
（一）指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，圍繞實施國家重大戰(zhàn)略，立足當前經(jīng)濟工作重心，著眼“十三五”謀篇布局，加快交通現(xiàn)代化進程，以交通重大項目為依托，創(chuàng)新體制機制，吸引社會資本增加投入，擴大基礎(chǔ)設(shè)施有效投資，促進交通運輸提質(zhì)增效升級，為擴內(nèi)需、穩(wěn)增長發(fā)揮更加積極的作用。
（二）基本原則。規(guī)劃指導、落實項目，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和科學論證，圍繞解決薄弱環(huán)節(jié)和“瓶頸”制約，加快推進前期工作，開工建設(shè)一批重大項目。需求導向、培育亮點，積極應(yīng)對市場變化，拓展交通發(fā)展新領(lǐng)域，更好地滿足多樣化運輸需求。改革創(chuàng)新、激發(fā)活力，優(yōu)化政府投資，改善政策環(huán)境，有效撬動社會資本，保持交通投資穩(wěn)定增長。
三、加強交通規(guī)劃設(shè)計
（三）加強長遠發(fā)展謀劃。開展中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2030年）修編工作，論證規(guī)劃研究項目的建設(shè)可能、建設(shè)時機，補充重大干線項目，完善高速鐵路網(wǎng)絡(luò)，推進鐵路分層規(guī)劃、分類建設(shè)。開展全國民用運輸機場布局規(guī)劃（2030年）修編工作，研究新增機場布局原則與方案，構(gòu)建規(guī)模適當、結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、功能完善的民用機場體系。適時啟動中國現(xiàn)代交通發(fā)展戰(zhàn)略（中國交通2050）研究。
（四）支撐國家重大戰(zhàn)略實施。組織編制“一帶一路”綜合交通布局規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃、城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃，組織實施長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃，率先實施交通重大標志性工程，增強對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐力。
（五）做好“十三五”交通規(guī)劃。圍繞形成國內(nèi)國際通道聯(lián)通、區(qū)域城鄉(xiāng)覆蓋廣泛、樞紐節(jié)點功能完善、運輸服務(wù)一體高效的現(xiàn)代交通運輸體系，明確規(guī)劃目標、重點任務(wù)和三年行動計劃，推動建設(shè)廣覆蓋的基礎(chǔ)運輸網(wǎng)、高品質(zhì)的快速運輸網(wǎng)和專業(yè)化的貨物運輸網(wǎng)，部分地區(qū)和領(lǐng)域率先實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化。
（六）加強交通項目建設(shè)規(guī)劃。各地要重視和做好城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、城市群區(qū)域城際鐵路建設(shè)規(guī)劃等編制報送工作，我委將及時組織審核。請各地按照規(guī)劃確定的建設(shè)時序和規(guī)模，及時批復(fù)項目并啟動建設(shè)，項目基本方案、工程投資、建設(shè)年限等約束性內(nèi)容原則上不得變更。
（七）建立健全重大項目庫。按照“建設(shè)一批、啟動一批、儲備一批”的原則，建立重大項目庫，并根據(jù)需要從各地項目中及時優(yōu)癬滾動調(diào)整和補充。我委將會同有關(guān)方面認真組織，加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)一調(diào)度，狠抓落實，確保項目庫中項目順利推進。今后我委中央預(yù)算內(nèi)投資安排交通項目原則上在項目庫中選擇。
四、加快實施交通重大項目
（八）積極推進三大戰(zhàn)略重大項目
“一帶一路”交通走廊。推進互聯(lián)互通交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依托京津冀、長江三角洲、珠江三角洲，以沿海港口為節(jié)點，構(gòu)建海上絲綢之路走廊。
京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化。加快北京新機場建設(shè)，推進北京至霸州鐵路、北京新機場軌道交通快線等配套工程；建設(shè)北京至唐山城際鐵路，規(guī)劃研究天津至石家莊、天津至承德鐵路，打造“軌道上的京津冀”；建設(shè)首都地區(qū)環(huán)線高速公路，開工國家高速公路“斷頭路”，改造普通國道“瓶頸路段”。
長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊。推進黃金水道系統(tǒng)治理，開工建設(shè)南京以下12.5米深水航道二期工程，加快建設(shè)荊江河段航道整治工程，研究三峽水運新通道建設(shè)方案，推進長江船型標準化，加強沿江港口集疏運體系建設(shè)，重點解決“最后一公里”問題。研究建設(shè)沿江高速鐵路，建設(shè)商丘經(jīng)合肥至杭州、徐州至鹽城等鐵路，香格里拉至麗江、六盤水至威寧（黔滇界）等公路。實施武漢、長沙、重慶、貴陽機場擴建，建設(shè)成都新機常
（九）加快建設(shè)中西部（含東北）交通重大項目。加快中西部干線鐵路、普通國省干線公路、支線機場以及西部干線機場建設(shè)，重點加強進出疆、出入藏公路和鐵路建設(shè)。在原有規(guī)劃通道基礎(chǔ)上，建設(shè)中西部與東部地區(qū)對角連接新通道，溝通西南至華北地區(qū)、西北至東南地區(qū)。加強中西部地區(qū)新通道建設(shè)，研究將西北北部出海大通道和沿江綜合運輸大通道向西延伸。
（十）推進實施新型城鎮(zhèn)化重大項目。統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化地區(qū)各種交通運輸方式合理分工和布局，線網(wǎng)布局最大程度連接城市群區(qū)域主要城鎮(zhèn)，提供快速度、公交化、大容量運輸服務(wù)，更好地滿足沿線密集客流需求。加快推進長江三角洲、珠江三角洲、長江中游城市群城際鐵路骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進其他城市群區(qū)域城際鐵路、高速公路建設(shè)。加強中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐的銜接，提升公路技術(shù)等級、通行能力和鐵路覆蓋率。
（十一）加強改善民生重大項目
農(nóng)村交通項目。實施扶貧開發(fā)超常規(guī)政策舉措，加強貧困地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)農(nóng)村交通建設(shè)。加快推進建制村通瀝青（水泥）路，加強農(nóng)村公路安保工程建設(shè)，強化農(nóng)村渡口改造和溜索改橋。加強郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升郵政普遍服務(wù)能力。
城市綠色交通項目。發(fā)展多種形式的大容量公共交通，改善慢行交通設(shè)施條件，構(gòu)建以公共交通為主的城市交通出行系統(tǒng)。提升公共交通裝備水平，鼓勵新能源車輛應(yīng)用，加快老舊車輛更新淘汰。加強交通綜合管理，有效調(diào)控、合理引導個體機動化交通需求，倡導綠色出行。
五、積極培育新的增長點
（十二）合理發(fā)展城市軌道交通。按照國家批準規(guī)劃積極穩(wěn)妥推進城市軌道交通項目建設(shè)，鼓勵具備條件的城市啟動編制地面或高架敷設(shè)為主的輕軌系統(tǒng)規(guī)劃，逐步優(yōu)化大城市軌道交通結(jié)構(gòu)。積極發(fā)展現(xiàn)代有軌電車。
（十三）鼓勵開行市郊快鐵。推動國有鐵路按照市場化原則向社會資本開放“路權(quán)”，鼓勵城市政府與鐵路企業(yè)合作，充分利用既有鐵路、站點資源，采用政府購買服務(wù)等方式，開行市域（郊）快鐵。年內(nèi)在北京、上海、廣州、武漢、鄭州等鐵路客運樞紐，增加市域（郊）快鐵開行對數(shù)，并選擇新的線路進行試點。
（十四）研究建設(shè)貨運機常鼓勵快遞物流企業(yè)、航空公司等各類企業(yè)投資建設(shè)和運營專業(yè)化貨運機場，打造具有綜合競爭力的航空物流樞紐，提高物流效率與組織水平，促進物流新業(yè)態(tài)健康發(fā)展。
（十五）大力發(fā)展通用航空。加快落實國務(wù)院、中央軍委《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，逐步有序放開低空空域，建立完善通用航空設(shè)施、保障和服務(wù)體系，提升通航飛行器制造水平，促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（十六）加快建設(shè)城市停車常加快制定國家層面的指導意見，采取有效措施和政策，鼓勵引導社會資本投資建設(shè)立體停車場，同時配建電動汽車充電位；在北京、杭州、鄭州等已出臺相關(guān)政策的城市加快推進落實，率先取得示范效應(yīng)。
（十七）優(yōu)化銜接城市內(nèi)外交通。改擴建城市道路、立交橋，采用交通控制、運輸組織等手段，緩解大城市對外干線公路與城市道路銜接路段擁堵狀況，盡快消除“進出城難”問題。加快建設(shè)鐵路樞紐貨運外繞線。
（十八）全面推進交通智能化。實施交通“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，研究建設(shè)新一代交通控制網(wǎng)工程。建設(shè)多層次綜合交通公共信息服務(wù)平臺、票務(wù)平臺、大數(shù)據(jù)中心，逐步實現(xiàn)綜合交通服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)化。實施區(qū)域“一卡通”工程，建立交通基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，加快推進高速公路不停車聯(lián)網(wǎng)收費系統(tǒng)（ETC）建設(shè)。
（十九）改造升級運輸裝備。根據(jù)運輸市場需求，鼓勵運輸企業(yè)更新和增購城市地鐵車輛、高速鐵路動車組、貨運飛機等運輸裝備，增強運輸能力，提高服務(wù)水平。
六、滿足多樣化運輸需求
（二十）推動實現(xiàn)聯(lián)程聯(lián)運。推進交通基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備的標準化，以綜合交通樞紐為載體，加強設(shè)施一體化和運營組織銜接，推進集裝箱鐵水聯(lián)運，建設(shè)舟山江海聯(lián)運服務(wù)中心，推行客運“一票式”和貨運“一單制”聯(lián)程服務(wù)，方便旅客出行，提高貨運效率。
（二十一）統(tǒng)籌發(fā)展臨空臨港經(jīng)濟。依托大型機嘗港口、鐵路樞紐建設(shè)，促進臨空、臨港經(jīng)濟發(fā)展，在部分城市開展試點示范，逐步完善配套政策。盡快編制完成《北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，引導疏解北京部分產(chǎn)業(yè)、人口和交通需求，優(yōu)化提升首都核心功能，促進天津、河北經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。以上海、廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)為重點，提升臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，延伸和拓展產(chǎn)業(yè)鏈。
（二十二）有序發(fā)展高鐵經(jīng)濟。干線鐵路建設(shè)要與城市規(guī)劃銜接，線路、車站工程與周邊土地綜合開發(fā)同步規(guī)劃、設(shè)計，具備條件的同步開工建設(shè)，發(fā)展通道經(jīng)濟，引導城市空間布局調(diào)整。鐵路企業(yè)可與沿線政府建立利益共享和風險分擔機制，在新建鐵路項目開展綜合開發(fā)試點，根據(jù)車站建設(shè)規(guī)模和功能相應(yīng)配套土地進行綜合開發(fā)，開發(fā)收益回饋鐵路建設(shè)。
（二十三）提升加強鐵路集裝箱運輸。加強疏港鐵路建設(shè)，加快推進鐵路集裝箱中心站建設(shè)，完善配套設(shè)施設(shè)備，優(yōu)化鐵路集裝箱運輸調(diào)度與管理。有序推進中歐鐵路集裝箱班列發(fā)展，帶動沿線城市國際合作水平，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。
（二十四）支持引導快遞快運發(fā)展。加快快遞園區(qū)和轉(zhuǎn)運中心建設(shè)，完善末端物流投遞網(wǎng)絡(luò)，推動配送網(wǎng)絡(luò)下沉至鄉(xiāng)村。完善政策、規(guī)范管理，推動快遞快運裝備、技術(shù)、服務(wù)標準化，加強運營安全監(jiān)管。鼓勵快遞快運與制造業(yè)、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+快遞快運”發(fā)展新模式。
七、深化體制機制改革
（二十五）繼續(xù)推進行政審批制度改革。我委正在研究進一步取消和下放核準、審批事項，并簡化保留事項的辦理程序，在取消和下放審批權(quán)限的同時，堅持放管結(jié)合、權(quán)責一致。各地要加強能力建設(shè)，真正做到接住管好，及時將重大項目審批、建設(shè)、投資安排、形象進度和存在問題等信息按要求在線報送我委。我委將加強事中事后監(jiān)管，建立健全有效監(jiān)管機制，做好跟蹤監(jiān)測和檢查稽察，適時開展評估工作，對規(guī)劃實施中存在的困難將主動協(xié)調(diào)解決，對發(fā)現(xiàn)的嚴重違規(guī)行為將予以懲戒。
（二十六）推廣政府與社會資本合作模式（PPP）。根據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)性強、初期投入大、回收期長等特點，對交通PPP項目實施加強指導。探索采用網(wǎng)運分離、放開競爭性業(yè)務(wù)等思路，綜合考慮投資成本、價格變動、服務(wù)質(zhì)量、規(guī)劃調(diào)整等因素，清晰界定項目投資風險邊界，采取特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種形式，給社會資本清晰的參與路徑、合理的投資回報預(yù)期，切實推動PPP項目落地。在北京、廣東、上海、湖北等地，選取交通示范項目，制定實施方案，力爭年內(nèi)取得務(wù)實進展，我委研究安排中央預(yù)算內(nèi)投資給予支持。
（二十七）完善交通運輸發(fā)展基金等政策。研究進一步支持鐵路發(fā)展基金的相關(guān)政策。研究改革政府專項建設(shè)資金使用方式，對經(jīng)營性項目由直接投資項目改為與社會資本共同設(shè)立交通投資基金，降低社會資本投資風險，改善投資預(yù)期，放大政府投資效應(yīng)，優(yōu)先投資國家重大項目。研究設(shè)立長江經(jīng)濟帶交通發(fā)展基金，支持區(qū)域交通建設(shè)。各地可借鑒京津冀地區(qū)建立城際鐵路投資協(xié)同機制、江西省設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金等做法，研究出臺投資、土地等優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金，投資城際鐵路等資產(chǎn)界面清晰的項目。允許符合條件的、以新建項目設(shè)立的企業(yè)為主體發(fā)行項目收益?zhèn)?，支持交通重大項目發(fā)行永續(xù)期債券。規(guī)范和清理交通運輸領(lǐng)域收費，減輕運輸企業(yè)經(jīng)營負擔。
（二十八）充分發(fā)揮政府資金引導作用。我委將加大中央預(yù)算內(nèi)投資對交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是三大戰(zhàn)略交通重大項目建設(shè)的支持力度，重點投向中西部鐵路、城際鐵路、長江等內(nèi)河高等級航道、中西部支線機場和西部干線機場等重大項目。各地要按照事權(quán)劃分，財政性資金向城際鐵路、城市軌道交通、普通國省道、農(nóng)村公路、機場等領(lǐng)域傾斜，同時做好干線鐵路等項目建設(shè)資金配套。
八、健全縱橫協(xié)同聯(lián)動機制
（二十九）加強部門協(xié)調(diào)配合。我委將及時組織召開協(xié)商會議和專題會議，每月召開聯(lián)絡(luò)員碰頭會進行工作調(diào)度，主動協(xié)調(diào)解決工程方案、資金籌措、征地拆遷等重點難點問題，會同環(huán)保、國土等部門建立“綠色通道”，最大程度地縮短審批時間。對重大項目，我委將商請相關(guān)金融機構(gòu)等在貸款融資等方面給予優(yōu)先支持。
（三十）強化系統(tǒng)上下聯(lián)動。我委將與各地發(fā)改部門加強聯(lián)合調(diào)研、合作分析、信息共享、專題研討和業(yè)務(wù)培訓，凝聚系統(tǒng)共識，樹立一盤棋思想，加快推進定位轉(zhuǎn)型，調(diào)適理念、調(diào)適政策、調(diào)適方法，形成系統(tǒng)合力，共同推進交通重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大項目、重大改革、重大政策制定和實施。
請各地發(fā)改部門進一步提高認識，加強組織領(lǐng)導，制定貫徹落實本意見的行動計劃，及時總結(jié)經(jīng)驗，提出意見建議。我委將會同有關(guān)部門加強指導、協(xié)調(diào)和服務(wù)，共同推動各項任務(wù)順利完成。
國家發(fā)展改革委
2015年5月7日
