交通部公路局解讀《公路工程建設項目招標投標管理辦法》
2015-12-25
日前，交通運輸部發(fā)布了《公路工程建設項目招標投標管理辦法》（簡稱《辦法》），自2016年2月1日起施行?！掇k法》出臺有何背景？主要從哪些方面完善現(xiàn)有的公路工程建設項目招標投標制度？本報邀請交通運輸部公路局對《辦法》進行了解讀。
招標投標面臨新問題，亟待完善制度
“法定職責必須為、法無授權不可為”等改革思路，對交通運輸部在招標投標監(jiān)管中應發(fā)揮的作用提出了明確的路徑。
公路建設行業(yè)是最早全面開放建設市場，最先實行招投標制度的行業(yè)之一，早在1989年原交通部就首次發(fā)布了《公路工程施工招標投標管理辦法》。尤其是自2000年1月1日起《招標投標法》實施以來，交通運輸部先后制定頒發(fā)了一系列規(guī)范公路工程建設項目招標投標活動的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涵蓋了公路工程施工、勘察設計、監(jiān)理等多個方面，對于維護公開、公平、公正的公路建設市場競爭秩序發(fā)揮了重要作用。
但是，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，公路工程建設項目招標投標活動的外部環(huán)境和內(nèi)在要素正在發(fā)生重大變化，主要體現(xiàn)在四個方面。一是國務院于2011年頒布了《招標投標法實施條例》，需要結合公路行業(yè)特點對其中的條款進行補充細化，《辦法》的相關內(nèi)容更加具備可操作性。二是黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出“簡政放權”、“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“法定職責必須為、法無授權不可為”等改革思路，對交通運輸部在招標投標監(jiān)管中應發(fā)揮的作用提出了明確的路徑。三是交通運輸部提出了公路建設管理體制改革的總體思路，招標投標作為其重要環(huán)節(jié)，需充分考慮“擇優(yōu)導向”、“加強信用評價結果在招投標中的應用”、“堅持信息公開”等原則。四是目前公路建設市場招標投標領域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如招標人通過故意提高對投標人的資格條件要求等不合理的條件限制、排斥某些單位參與投標；一些招標投標活動當事人相互串通、圍標串標，嚴重擾亂招標投標活動正常秩序，破壞公平競爭；評標時存在的疏忽、錯漏情況等影響了評標結果的公正性；涉及招標投標方面的腐敗問題時有發(fā)生等。
整合三個管理辦法
一次性清理和廢止了不再適用的13個規(guī)章和規(guī)范性文件。
正是由于這些外部環(huán)境和內(nèi)在要素的變化，亟待對有關公路工程建設項目招標投標的現(xiàn)有規(guī)章制度進行修訂完善。自2012年起，交通運輸部組織力量先后開展了公路工程施工、勘察設計、監(jiān)理三個管理辦法的修訂工作，經(jīng)多次征求意見和修改，本著精簡、實用、合法等原則，結合公路建設管理體制改革，針對公路建設行業(yè)有關招標投標的新問題，堅持問題導向，堅持制度創(chuàng)新，進一步對《辦法》進行了修改，并對三個管理辦法進行統(tǒng)一整合、編制，解決了立法碎片化問題，完善了公路建設招標投標法規(guī)體系，一次性清理和廢止了以前發(fā)布的已不再適用的與公路工程招標投標相關的13個規(guī)章和規(guī)范性文件，避免了規(guī)范性文件的效力長期處于不確定狀態(tài)。
實行備案制，加強事中事后監(jiān)管
將公路工程招標備案權限下放省級交通運輸主管部門。
本次修訂，進一步簡政放權，依法行政，深化行政審批制度改革。
《辦法》明確了交通運輸部和省級交通運輸主管部門對于公路工程建設項目招標投標活動的監(jiān)督管理職責，督促各級交通運輸主管部門依法行政，依法行使監(jiān)督權利，全面落實監(jiān)督義務；規(guī)定了備案制度，要求招標人將資格預審文件、招標文件、招標投標情況的書面報告報交通運輸主管部門備案，以利于監(jiān)管部門加強事中事后監(jiān)管；刪減了將資格審查報告報交通運輸主管部門備案等程序；下放招標監(jiān)督權限，將公路工程招標備案權限下放省級交通運輸主管部門，具體備案的部門、備案程序由省級交通運輸主管部門負責確定。
“五公開”全面披露信息，廣泛接受監(jiān)督
借鑒上市公司信息披露制度，提出對資格預審文件和招標文件的關鍵內(nèi)容、中標候選人關鍵信息、評標信息、投訴處理決定、不良行為信息的“五公開”要求。
自1989年起，公路工程建設項目招標投標制度經(jīng)歷了初步形成、逐步發(fā)展完善等多個階段，交通運輸部一直秉承“公開、公平、公正、誠實信用”的基本原則，針對各個不同階段公路建設市場上存在的招標投標突出問題采取了相應的解決措施。例如，自2004年起交通運輸部在公路工程施工招標中全面推行合理低價法、鼓勵無標底招標，就是要對評標辦法進行改進，盡可能減少人為因素對評標工作的影響?？梢哉f，交通運輸部歷次在招標投標制度設計上的重大變革，都是在與公路建設市場上出現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為和新問題進行博弈。
但是，由于個別省份交通運輸廳領導或其他干部插手干預公路工程建設項目招標活動，導致部分社會公眾對公路行業(yè)的招標投標現(xiàn)狀不甚了解或者存在以偏概全的誤解。究其原因，主要是因為政府與社會公眾的信息不對稱、招標人與投標人的信息不對稱。
為徹底扭轉這種局面，借鑒上市公司的信息披露制度，交通運輸部決定進一步提高招標投標信息的公開程度，確保公路工程建設項目招標投標活動的每一步均在陽光下運行。陽光是最好的殺菌劑。在招標投標信息披露過程中，鼓勵招投標活動的當事人乃至社會公眾對其中可能存在的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督。
《辦法》首次在工程建設領域提出對資格預審文件和招標文件的關鍵內(nèi)容、中標候選人關鍵信息、評標信息、投訴處理決定、不良行為信息的“五公開”要求，全面接受社會監(jiān)督，從而進一步規(guī)范招標人、投標人、評標專家等招投標當事人的相關行為。
一是資格預審文件和招標文件的關鍵內(nèi)容要公開。公開內(nèi)容包括項目概況、對申請人或者投標人的資格條件要求、資格審查辦法、評標辦法、招標人聯(lián)系方式等，避免招標人以不合理的條件限制、排斥潛在投標人或者投標人，進一步規(guī)范招標人的招標行為。
二是中標候選人在投標文件中的關鍵信息要公示。除中標候選人排序、名稱、投標報價等常規(guī)公示信息外，中標候選人在投標文件中承諾的主要人員姓名、個人業(yè)績、相關證書編號，中標候選人在投標文件中填報的項目業(yè)績等也納入公示的范圍，增強投標單位之間的互相監(jiān)督，進一步規(guī)范投標人的投標行為。
三是評標信息要公示。在中標候選人公示過程中，同時公示被否決投標的投標人名稱、否決依據(jù)和原因，實行資格預審的招標項目，要向未通過資格預審的申請人告知其未通過資格預審的依據(jù)和原因，進一步規(guī)范評標專家的評標行為。
四是交通運輸主管部門的投訴處理決定要公告。包括投訴的事由、調(diào)查結果、處理決定、處罰依據(jù)以及處罰意見等內(nèi)容，加強交通運輸主管部門依法行政的透明性。
五是招投標當事人的不良行為信息要公告。對于招標人、招標代理機構、投標人以及評標委員會成員等當事人在公路工程建設項目招標投標活動中出現(xiàn)的違法違規(guī)或者惡意投訴等行為，交通運輸主管部門應當依法公告處理決定并將其作為不良行為信息記入相應當事人的信用檔案。
“三記錄”有據(jù)可循，避免人為因素干預
做好開標評標活動的音像記錄，并在參與評標活動的人員之間建立相互監(jiān)督機制。
公路工程建設項目開標活動直接關系到投標人的投標文件能否被接收、參與評標，評標活動則直接關系到投標人能否被推薦為中標候選人，因此這兩項活動尤其是評標活動成為所有投標人關注的焦點，也是最易受到人為因素干預、引起投標人投訴的關鍵環(huán)節(jié)。交通運輸主管部門在處理投訴的過程中發(fā)現(xiàn)，由于開標評標具有很強的時效性和無法重復的特點，調(diào)查取證非常困難，行業(yè)監(jiān)管難度很大。
根據(jù)公路工程建設項目的招標實踐來看，對評標活動的人為干預因素有可能來自招標人代表、評標專家和評標監(jiān)督人員。因此，有必要做好開標評標活動的音像記錄，并在參與評標活動的人員之間建立相互監(jiān)督機制，采用多種措施規(guī)范開標評標行為。
《辦法》在以下三個方面采取措施。
一是明確要求招標人要對資格審查、開標以及評標全過程錄音錄像，加強對招標人代表、評標專家、評標監(jiān)督人員的行為約束，防止參加資格審查或評標的人員發(fā)布傾向性言論，同時使得“強化事中事后監(jiān)管”制度做到有據(jù)可循。
二是強調(diào)招標人應當對評標專家在評標活動中的職責履行情況予以記錄，并在招標投標情況的書面報告中載明，這樣既有利于增強評標專家“客觀、公正、獨立、審慎”的責任意識，又便于交通運輸主管部門及時了解評標專家行為，對評標專家進行信用管理。
三是強調(diào)評標委員會對參與評標工作的其他人員的間接監(jiān)督作用，如評標監(jiān)督人員或者招標人代表干預正常評標活動，或者有其他不正當言行，評標委員會應當在評標報告中如實記錄，以此加強對評標監(jiān)督人員、招標人代表的行為約束。
堅持“公開公平公正”，增加“擇優(yōu)”的導向性
加強信用評價結果在資格審查和評標工作中的應用，新增技術評分最低標價法，禁止抽簽、搖號直接確定中標候選人。
公路工程建設項目實行招投標制度，為降低公路建設成本，選擇最優(yōu)的參建隊伍，促進市場公平競爭，創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。交通運輸部在去年進行的公路建設管理體制改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各種外部因素的影響和制約，一些省份招投標程序和制度設計出現(xiàn)了偏差，沒有充分考慮工程特點和技術要求，簡單地以“抓鬮”方式定標，沒有將投標人的業(yè)務專長和建設能力作為重點考量因素，偏離了“擇優(yōu)”的基本價值導向，不利于公平競爭、良性競爭，沒有充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。
《交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》也明確指出，堅持依法擇優(yōu)導向。遵循“公開、公平、公正、擇優(yōu)”原則，尊重項目建設管理法人依法選擇參建單位的自主權。
《辦法》擬在以下三個方面提高“擇優(yōu)”的導向性。
一是加強信用評價結果在資格審查和評標工作中的應用，鼓勵和支持招標人優(yōu)先選擇信用等級高的從業(yè)企業(yè)。對于信用等級高的單位，可以給予增加參與投標的標段數(shù)量，減免投標保證金，減少履約保證金、質(zhì)量保證金等優(yōu)惠措施；可以將信用評價結果作為資格審查或者評標中履約信譽項的評分因素。
二是公路工程施工招標評標新增技術評分最低標價法，對通過初步評審的投標人的施工組織設計、項目管理機構、技術能力等因素進行評分，按照得分由高到低排序，對排名在招標文件規(guī)定數(shù)量以內(nèi)的投標人的報價文件進行評審，按照評標價由低到高的順序推薦中標候選人。該方法可在一定程度上解決市場上現(xiàn)存的圍標串標問題，并增加了綜合實力強、實行現(xiàn)代企業(yè)管理的投標人中標幾率。同時在公路工程施工招標中增加“技術能力”作為評標時的評分因素，也有利于招標人選擇到綜合實力強的企業(yè)。
三是明確禁止采用抽簽、搖號等博彩性方式直接確定中標候選人。
重拳打擊投標人圍標串標、弄虛作假
在制度設計上下猛藥，原則上采用資格后審方式進行招標，充分利用電子化信息和社會監(jiān)督手段，營造出“一處失信、處處受限”的市場氛圍。
近年來，投標人圍標串標、弄虛作假現(xiàn)象成為我國各行業(yè)招標投標過程中最令人頭痛的頑疾，且有愈演愈烈的趨勢。投標人圍標串標、弄虛作假的危害極大，不僅嚴重擾亂了正常的招投標市場秩序，而且侵害了招標人和其他投標人的合法權益，甚至損害到國家和社會公眾的切身利益。各級交通運輸主管部門曾采取種種措施打擊違法違規(guī)行為，例如要求投標人從基本賬戶匯出投標保證金，要求評標專家評標時對存在大面積內(nèi)容雷同的投標文件進行重點審查，這些舉措未從根本上消除上述頑疾，部分投標人為了滿足自己的利益需求仍不惜鋌而走險，而且目前的圍標串標、弄虛作假現(xiàn)象與以往相比更具有隱蔽性和危害性。
同時，投標人圍標串標的表現(xiàn)形式也趨于多元化，包括投標人之間相互串通投標、投標人與招標人串通投標、投標人與評標專家串通投標、投標人與招標代理機構串通投標等多種形式。要想從根本上杜絕圍標串標、弄虛作假行為，必須要在制度設計上下猛藥。
《辦法》擬在以下四個方面采取措施。
一是通過招投標程序的設置削弱招投標當事人形成利益集團的可能性。明確公路工程建設項目原則上采用資格后審方式進行招標，采用資格預審方式進行招標的，原則上采用合格制而不是有限數(shù)量制進行資格審查，采用資格后審方式進行招標的，無論采用何種評標方法，投標文件必須采用雙信封形式密封。這樣規(guī)定既有效避免了投標人與招標人的串通投標行為，使得招標人無法通過采用有限數(shù)量制的資格預審圈定參與投標的投標人名單，又在很大程度上防止了投標人之間的相互串通行為，使得投標人無法確定能夠通過投標文件第一信封“商務文件和技術文件”的名單，無法再形成圍繞“評標基準價”的利益團體。
二是明確要求評標委員會對在評標過程中發(fā)現(xiàn)的投標人與投標人之間、投標人與招標人之間存在的串通投標的情形進行評審和認定，切實發(fā)揮評標專家在打擊圍標串標活動中的作用。
三是充分利用電子化信息和社會監(jiān)督手段遏制投標人的弄虛作假行為。投標人在投標文件中填報的資質(zhì)、業(yè)績、主要人員資歷和目前在崗情況、信用等級等信息，可以通過交通運輸主管部門建立的公路建設市場信用信息管理系統(tǒng)進行核實，如發(fā)布的相關信息存在不一致，使得投標人的資格條件不符合招標文件規(guī)定的，評標委員會應當否決其投標；通過公示中標候選人在投標文件中的關鍵信息，充分利用社會公眾的力量進行監(jiān)督。
四是在法律責任中增加了對投標人圍標串標、弄虛作假等違法行為的處罰條款。除依照有關法律、法規(guī)進行處罰外，省級交通運輸主管部門還可以扣減其年度信用評價分數(shù)或者降低年度信用評價等級，提高了處罰措施的可操作性。同時，交通運輸主管部門應當對投標人不良行為的行政處理決定進行公告并記入其信用檔案。交通運輸主管部門將采取倍數(shù)遞增的處罰措施；對于屢教不改、執(zhí)意碰觸招投標道德底線的投標人，堅決將其清除出公路建設市場；通過對投標人不良信息的公告，營造出“一處失信、處處受限”的市場氛圍，促使投標人回歸到正常的競爭軌道。
解決違法分包、工程變更等突出問題
規(guī)范分包條款，不得設置對分包的歧視性條款，嚴格限制招標條件，將公路工程施工招標條件修改為施工圖設計批復。
一是規(guī)范招標文件中的分包條款。招標人不得在招標文件中設置對分包的歧視性條款，包括以分包的工作量規(guī)模作為否決投標的條件，對投標人符合法律法規(guī)以及招標文件規(guī)定的分包計劃設定扣分條款，或者按照分包的工作量規(guī)模對投標人進行區(qū)別評分等行為。
二是嚴格限制招標條件。將公路工程施工招標條件修改為施工圖設計批復，有利于保證招標質(zhì)量，減少后期工程變更?？紤]到資格預審階段不涉及工程量清單的編制問題，在初步設計批準后，招標人可進行資格預審，有利于項目推進。
三是注重主要人員的選擇。針對以往項目對監(jiān)理提出過多、過高要求而履約率低的實際情況，考慮在招標文件中僅對主要監(jiān)理人員的數(shù)量和資格條件作出要求，投標人在投標文件中僅需填報總監(jiān)理工程師的信息。
減輕企業(yè)負擔，保護企業(yè)和公民的合法權益
不得以任何名義增設保證金，明確保證金的最高收取比例，強調(diào)合同風險合理分擔制度。
一方面，規(guī)范各類保證金的收取和退還程序，切實減輕企業(yè)負擔。一是將規(guī)范各類保證金收取行為作為交通運輸主管部門的監(jiān)管內(nèi)容；除法律、行政法規(guī)的規(guī)定外，招標人不得以任何名義增設或者變相增設保證金或者隨意更改招標文件載明的保證金收取形式、金額以及返還時間。招標人不得在資格預審期間收取任何形式的保證金。二是明確了投標保證金的最高收取比例。
另一方面，避免損害招標投標各方當事人的合法權益。一是對招標人以不合理條件限制、排斥投標人的情形進行細化，招標人不得強制要求投標人的法定代表人、企業(yè)負責人、技術負責人等特定人員親自購買資格預審文件、招標文件或者參與開標活動，不得通過設置備案、登記、注冊、設立分支機構等無法律、行政法規(guī)依據(jù)的不合理條件，限制投標人進入項目所在地進行投標。二是強調(diào)信息公示制度，招標人應當在交通運輸主管部門政府網(wǎng)站上公示中標候選人，公示內(nèi)容包括中標候選人排序、名稱、投標報價、否決投標的依據(jù)和原因等內(nèi)容，這有利于打消投標人對項目評標活動的質(zhì)疑。三是強調(diào)合同風險合理分擔制度，招標人應當在招標文件中合理劃分合同雙方風險，不得設置將應由發(fā)包人承擔的風險轉嫁給施工、勘察設計、監(jiān)理單位的不合理條款，確保合同雙方主體地位平等。
推進招投標進入公共資源交易市場
各級交通運輸主管部門應當按照國家有關規(guī)定，推進公路工程建設項目招標投標活動進入統(tǒng)一的公共資源交易平臺進行。
目前，全國具有省級交易平臺的21個?。▍^(qū)、市）的高速公路建設項目已全部進入省級資源交易平臺招標投標。
