基于案例的公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析
2017-12-28
公路PPP項(xiàng)目是指政府部門(mén)與私人部門(mén)相互合作，向社會(huì)提供公路基礎(chǔ)設(shè)施。自1994年，我國(guó)內(nèi)地首例引人國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本以BOT方式建立的刺桐大橋至今，我國(guó)各地有大量公路項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)作。作為一種“雙贏”的公私合作模式，PPP模式已經(jīng)并將持續(xù)對(duì)我國(guó)的公路建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，分析應(yīng)對(duì)PPP在公路項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)已成當(dāng)務(wù)之急。
1、公路PPP項(xiàng)目案例的選取與介紹
1.1 案例的選取
在進(jìn)行案例選擇時(shí)，一方面考慮案例的代表性，包括在發(fā)展階段、工程項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)因素和PPP形式等方面具有代表性；另一方面考慮資料的公開(kāi)性和可獲得性。綜合這兩個(gè)方面的因素，選擇泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、湖南長(zhǎng)潭西高速公路、西臨高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓四個(gè)公路PPP項(xiàng)目作為案例來(lái)分析公路PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)。
1.2 案例介紹
1.2.1 泉州刺桐大橋
刺桐大橋是我國(guó)內(nèi)地最早采用引人國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目，曾被樹(shù)為典型0 20世紀(jì)90年代初，福建省泉州市只有泉州大橋一座跨越晉江的大橋，原來(lái)設(shè)計(jì)每晝夜通車(chē)5000輛，實(shí)際每晝夜通行車(chē)輛達(dá)到24000輛，嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行。為了緩解交通壓力，1994年初，泉州市決定建設(shè)泉州刺桐大橋。由于泉州市政府財(cái)力有限，因而面向社會(huì)招商「中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)課題組：（（ PPP機(jī)制創(chuàng)新：呼喚法制化契約制度建設(shè)一一泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目調(diào)研報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2014年]。1994年3月，泉州市委常委會(huì)研究決定，刺桐大橋由泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司牽頭組建項(xiàng)目公司承建，實(shí)行股份制和業(yè)主負(fù)責(zé)制，多渠道籌集資金。項(xiàng)目總投資2.5億元，按照BOT模式進(jìn)行大橋的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目于1995年5月18日動(dòng)工建設(shè)，1996年底竣工，1997年1月日正式投人運(yùn)營(yíng)，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半的時(shí)間，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。自大橋通車(chē)，車(chē)流量迅速上升，車(chē)輛通行費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)：1997年為2375.5萬(wàn)元；1998年為2436萬(wàn)元；1999年為2963.6萬(wàn)元；2000年為3748.5萬(wàn)元；2001年上升至4700萬(wàn)元。
但后來(lái)，刺桐大橋的建設(shè)經(jīng)營(yíng)方名流公司與政府的矛盾尖銳起來(lái)?，F(xiàn)在，泉州市內(nèi)跨江大橋已由當(dāng)時(shí)的2座變?yōu)?座，2011年開(kāi)始，只有刺桐大橋在收費(fèi)，其余的都免費(fèi)，束」桐大橋成為被其他新建橋梁分流的對(duì)象。
1.2.2杭州灣跨海大橋
杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國(guó)杭州灣海域的跨海大橋，曾保持中國(guó)世界紀(jì)錄協(xié)會(huì)世界最長(zhǎng)的跨海大橋紀(jì)錄，現(xiàn)在為繼美國(guó)的龐恰特雷恩湖橋和青島膠州灣大橋之后世界第三長(zhǎng)的橋梁。
杭州灣跨海大橋項(xiàng)目總投資169億元「黃靜雯、劉小平：《國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展歷程及未來(lái)展望》，聯(lián)合資信評(píng)估有限公司，2015年3月16日]。由于前期預(yù)期項(xiàng)目收益可觀，政府與包括17家民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的民間資本共同出資，成立項(xiàng)目公司一一寧波杭州灣大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司（即項(xiàng)目公司）。
杭州灣跨海大橋與2003年11月14日開(kāi)工，2007年6月26日貫通，2008年5月1日通車(chē)。在項(xiàng)目前期階段，寧波市專(zhuān)門(mén)成立大橋指揮部，負(fù)責(zé)大橋建設(shè)指揮協(xié)調(diào)工作，直接對(duì)項(xiàng)目公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)。大橋指揮部總指揮長(zhǎng)由寧波市市長(zhǎng)助理兼任，全面負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目實(shí)施的招投標(biāo)和剩余資金的籌集，并對(duì)大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行綜合管理及協(xié)調(diào)。2008年在大橋通車(chē)前夕，杭州灣跨海大橋管理局正式掛牌成立（直屬于寧波市政府）。2010年大橋竣工后由大橋管理局正式負(fù)責(zé)大橋的運(yùn)營(yíng)和管理。
1.2.3 長(zhǎng)潭西高速公路
長(zhǎng)潭西線(xiàn)高速公路全長(zhǎng)27.95km，投資8.6億元。項(xiàng)目于2004年6月開(kāi)工，是湖南省首條BOT高速公路項(xiàng)目，北起長(zhǎng)沙岳麓區(qū)含浦鎮(zhèn)，與長(zhǎng)沙繞城高速公路學(xué)士聯(lián)絡(luò)線(xiàn)順接，南與湘潭境內(nèi)的潭邵高速公路湘潭互通聯(lián)絡(luò)線(xiàn)相連。
2003年，湖南高速公路建設(shè)在全國(guó)排名倒數(shù)，湖南省政府面向社會(huì)招商，引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)。2004年，湖南省交通廳代表省政府與凱旋國(guó)際投資有限公司簽訂了《湖南省長(zhǎng)沙至湘潭西線(xiàn)高速公路特許經(jīng)營(yíng)合同》，以BOT方式運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)潭西線(xiàn)高速公路項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)，由于湖南省高速公路缺乏建設(shè)資金，急需引人民間資本發(fā)展，政府給予長(zhǎng)潭西公司優(yōu)厚的條件。
然而，隨著國(guó)家和湖南省高速路網(wǎng)建設(shè)加快，長(zhǎng)潭西線(xiàn)附近修建了長(zhǎng)韶婁和長(zhǎng)湘兩條收費(fèi)高速公路。同時(shí)，城市干道也在快速建設(shè)，長(zhǎng)潭西這條位于所謂“金三角”的 “印鈔機(jī)”效益開(kāi)始下滑，甚至面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。
1.2.4西臨高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓
1996年，陜西省人民政府將西臨高速公路20年的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給陜西金秀交通有限公司，轉(zhuǎn)讓價(jià)格3億元。這是陜西省引進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的第一個(gè)成功案例。西臨高速公路全長(zhǎng)20.1 km，該項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓期限從1996年10月1日開(kāi)始，到2016年9月30日為止。
這一起收費(fèi)權(quán)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓在當(dāng)時(shí)被視為一個(gè)雙贏的決定。西臨高速公路轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)換來(lái)的資金，被投人到陜西另一條高速公路的建設(shè)中，創(chuàng)造性地解決了公路建設(shè)資金不足的問(wèn)題。公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)資金短缺的陜西來(lái)講，顯然是一種資金盡快回籠周轉(zhuǎn)的好途徑，為陜西高速公路的建設(shè)贏得了寶貴的發(fā)展時(shí)間。但是，這樣一個(gè)政府和企業(yè)雙贏的案例，在社會(huì)上卻引起了廣泛的爭(zhēng)議，主要原因是由于西寶高速公路、臨渭高速公路、渭撞高速公路于1995一1999年相繼通車(chē)后，西臨高速公路的交通量大幅度增長(zhǎng)。2000一2013年，西臨高速公路通行費(fèi)收人累計(jì)達(dá)到20.49億元。高額的通行費(fèi)收人讓陜西省人民政府、陜西省交通運(yùn)輸廳飽受?chē)?guó)有資產(chǎn)流失的非議。
2、公路PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)
2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)
政策風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)案例中都有表現(xiàn)。泉州刺桐大橋項(xiàng)目中的政策風(fēng)險(xiǎn)一方面表現(xiàn)為政策變更風(fēng)險(xiǎn)。按照1994年簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，刺桐大橋項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)期為30年（含建設(shè)期），期滿(mǎn)后將全部設(shè)施無(wú)償移交給泉州市政府。國(guó)務(wù)院2004年通過(guò)并開(kāi)始實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，規(guī)定還貸類(lèi)的收費(fèi)公路收費(fèi)期限不得超過(guò)巧年，經(jīng)營(yíng)性的則不得超過(guò)25年。這樣，刺桐大橋當(dāng)年與泉州市政府簽訂的協(xié)議就變成了不合法的合同，項(xiàng)目能否經(jīng)營(yíng)30年成了問(wèn)題。對(duì)于這種政策變更風(fēng)險(xiǎn)，民營(yíng)資本毫無(wú)抵抗之力。
刺桐大橋項(xiàng)目中的政策風(fēng)險(xiǎn)另一方面表現(xiàn)為政府違背承諾導(dǎo)致的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。1997年，也就是刺桐大橋通車(chē)當(dāng)年，福建省政府將泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交給了泉州市政府。這樣，刺桐大橋以民營(yíng)資本為主的投資運(yùn)營(yíng)主體就和泉州市政府構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。從泉州大橋的年收人可以看出，原來(lái)年收人在5000萬(wàn)元左右，刺桐大橋通車(chē)后，這一數(shù)字驟降3000萬(wàn)元左右。1997年底，泉州至廈門(mén)高速公路通車(chē)。由于刺桐大橋與高速公路相距僅300m，且有空閑的連接匝道，名流公司提出連接方案，并先期投資700多萬(wàn)元，但申請(qǐng)一直未獲批準(zhǔn)。而在此期間，泉州市政府投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線(xiàn)，將高速公路與324國(guó)道貫通，然后直通與324國(guó)道相連的泉州大橋?，F(xiàn)在，泉州市內(nèi)跨江大橋已有8座，除刺桐大橋之外的7座都是免費(fèi)的，顯然刺桐大橋的經(jīng)營(yíng)與收益要受到極大的影響。
政策風(fēng)險(xiǎn)在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中同樣存在。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府多次提出更改項(xiàng)目的投資回報(bào)率。不僅如此，大橋從規(guī)劃到建成的10年間屢次增資，前期建設(shè)過(guò)程中參股民營(yíng)企業(yè)只好繼續(xù)追加投資，造成在整個(gè)大橋建設(shè)過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)及其股本的多次變更，給工程項(xiàng)目的順利完成帶來(lái)重大損害。后期民營(yíng)資本紛紛退出，政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)贖回了股份。項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，國(guó)有資金占股權(quán)的70.62%，民營(yíng)資本由50.25%大幅下降到29.38% 。
政策風(fēng)險(xiǎn)同樣是長(zhǎng)潭西線(xiàn)高速公路項(xiàng)目中的主要風(fēng)險(xiǎn)。在湖南省交通廳與長(zhǎng)潭西公司原來(lái)簽訂的合同中有“不得修建競(jìng)爭(zhēng)性高速公路”的條款。合同第八章有條款規(guī)定“在本項(xiàng)目附近甲方不得進(jìn)行任何競(jìng)爭(zhēng)性的建設(shè)規(guī)劃。如果依照法律、法規(guī)缺失必須另建收費(fèi)公路，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由乙方投資建設(shè)。”根據(jù)評(píng)估公司的評(píng)估，長(zhǎng)韶婁高速開(kāi)通后，因其與長(zhǎng)潭西相交，將分流其40%一50%的車(chē)流量通行費(fèi)，合計(jì)損失可達(dá)11億余元。2012年建成通車(chē)的長(zhǎng)湘高速公路已經(jīng)分流了長(zhǎng)潭西20%一30%的車(chē)輛通行費(fèi)。長(zhǎng)潭西公司認(rèn)為，長(zhǎng)韶婁與長(zhǎng)湘高速對(duì)長(zhǎng)潭西高速形成了實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，這兩條高速公路的修建違背合約，給公司經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了不應(yīng)承受的巨大風(fēng)險(xiǎn)。但是湖南省交通廳認(rèn)為經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來(lái)簽訂的合同沒(méi)有“頂層設(shè)計(jì)”，是不合法的。競(jìng)爭(zhēng)性高速公路也沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。
長(zhǎng)潭西線(xiàn)的政策風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在政府違背簽訂合同時(shí)所做的承諾。當(dāng)年簽署B(yǎng)OT合同時(shí)，政府為了吸引資金，在合同里簽訂了一些現(xiàn)在看來(lái)無(wú)法兌現(xiàn)的承諾。當(dāng)初湖南省答應(yīng)征收土地、拆遷安置等費(fèi)用由政府以每公里152萬(wàn)元“包干”，但是后來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，實(shí)際的征收拆遷補(bǔ)償支出增加了約1.6億元。根據(jù)當(dāng)時(shí)省政府下達(dá)的“原定BOT合同和政策不變的”文件規(guī)定，先由長(zhǎng)潭西公司墊付，后由省政府和省交通廳給予政策性補(bǔ)償，但至今未果。
與前三個(gè)案例不同，政策風(fēng)險(xiǎn)在陜西省西臨高速公路中則是由政府來(lái)承擔(dān)。當(dāng)私人資本獲得高回報(bào)的時(shí)候，政府沒(méi)有違背合約，在合同期內(nèi)執(zhí)行當(dāng)初合同約定的內(nèi)容，允許私人資本持續(xù)獲取高的市場(chǎng)收益，因此承受社會(huì)的質(zhì)疑。這一案例導(dǎo)致在后來(lái)的操作中，政府不敢有所作為，阻礙了合作的進(jìn)程，實(shí)際上也限制住了民營(yíng)資本在公路項(xiàng)目中的作為。
2.2 金融風(fēng)險(xiǎn)
金融風(fēng)險(xiǎn)在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中體現(xiàn)得較為充分。杭州灣跨海大橋建設(shè)遇到各項(xiàng)重大金融考驗(yàn)：銀行貸款利率上調(diào)、通貨膨脹導(dǎo)致大橋建設(shè)成本不斷上漲；銀行貸款暫時(shí)中止導(dǎo)致大橋建設(shè)出現(xiàn)資金不足，這些因素導(dǎo)致杭州灣跨海大橋項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)。
2.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)在刺桐大橋、杭州灣跨海大橋和長(zhǎng)潭西高速項(xiàng)目中均有所體現(xiàn)。其中，在泉州刺桐大橋項(xiàng)目中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于政府違背承諾的政治風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的唯一性被消除，來(lái)自于政府投資免費(fèi)大橋的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致車(chē)流量急劇下降，收益難以得到保障。
在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中，政府前期并未對(duì)大橋的壟斷運(yùn)營(yíng)作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車(chē)，以及后續(xù)規(guī)劃的杭州灣第三跨海工程錢(qián)江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項(xiàng)目對(duì)杭州灣跨海大橋產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)作用，使其實(shí)際客流量低于預(yù)期。由于上述競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目影響，2010年杭州灣跨海大橋?qū)嶋H車(chē)流量比預(yù)期下降40.44%，嚴(yán)重降低了項(xiàng)目收益，實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期。杭州灣跨海大橋中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在項(xiàng)目前期對(duì)收益率與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等論證估計(jì)不足，杭州灣跨海大橋通車(chē)5年后，項(xiàng)目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來(lái)源——通行費(fèi)收人僅為6.43億元；按照30年收費(fèi)期限，可能無(wú)法收回成本。
在長(zhǎng)潭西高速公路項(xiàng)目中，地方政府為了吸引社會(huì)資本，對(duì)企業(yè)承諾過(guò)高收益率，在高利潤(rùn)誘惑下，私人企業(yè)沒(méi)有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)人，結(jié)果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)雙輸局面。
2.4 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要出現(xiàn)在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中。由于項(xiàng)目前期對(duì)大橋建設(shè)技術(shù)論證不足，技術(shù)難題頻繁出現(xiàn)。杭州灣跨海大橋的施工地形復(fù)雜，特殊的“喇叭口”地理構(gòu)造，潮汐落差大，水文地質(zhì)條件復(fù)雜，海中平臺(tái)建設(shè)以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導(dǎo)致工程施工的技術(shù)難題。
2.5 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)
建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要出現(xiàn)在長(zhǎng)潭西線(xiàn)高速公路項(xiàng)目中。這一風(fēng)險(xiǎn)源于政府行為的政治風(fēng)險(xiǎn)所致。在長(zhǎng)潭西線(xiàn)湘潭收費(fèi)站建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)工程已經(jīng)完成70%以上土建時(shí)，湖南省交通廳要求將收費(fèi)站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長(zhǎng)潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。后來(lái)，湖南省交通廳又要求湘潭收費(fèi)站遷移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和擁堵等問(wèn)題。數(shù)次移站，提高了長(zhǎng)潭西公司的建設(shè)成本，給長(zhǎng)潭西公司造成損失。
3、公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素
通過(guò)對(duì)以上案例的風(fēng)險(xiǎn)分析，可以看出，我國(guó)公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的影響因素主要有三個(gè)方面：①法律不健全難以保障合同的權(quán)威性；②合同不完備難以囊括合同期內(nèi)所有問(wèn)題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準(zhǔn)備。
3.1 法律不健全
PPP涉及的公路項(xiàng)目，與公眾的日常生活密切相關(guān)。項(xiàng)目提供的工程質(zhì)量、收費(fèi)都是比較敏感的話(huà)題，需要有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)、調(diào)整、爭(zhēng)端解決以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，涉及的法律法規(guī)比較多。我國(guó)PPP方面的法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律文件PPP立法進(jìn)程函待加快。雖然財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)了部分文件，有意統(tǒng)籌規(guī)劃項(xiàng)目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項(xiàng)目中，合同約定的經(jīng)營(yíng)期與國(guó)務(wù)院的相關(guān)條例相矛盾，導(dǎo)致合同難以執(zhí)行，引發(fā)政治方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，迫切需要制定國(guó)家層面的完整的法律法規(guī)體系，給社會(huì)資本通過(guò)PPP模式進(jìn)人公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域提供一個(gè)透明、規(guī)范的法律環(huán)境。
3.2 合同不完備
公路PPP項(xiàng)目需要在公共部門(mén)和私人部門(mén)簽訂的合同下規(guī)范進(jìn)行，各方都必須具備契約精神，嚴(yán)格遵守合同規(guī)定。從案例中可以看出，我國(guó)的公路PPP項(xiàng)目，僅僅依靠簡(jiǎn)單的文件，而沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范的契約設(shè)計(jì)，也就難以及時(shí)應(yīng)對(duì)公路PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的諸多不確定性。當(dāng)前，我國(guó)無(wú)論政府還是社會(huì)，普遍缺乏契約精神。PPP項(xiàng)目的核心是契約，沒(méi)有契約的PPP項(xiàng)目，只能是扭曲的PPP項(xiàng)目。我國(guó)政府的原則是公平之上的原則，當(dāng)公平與契約沖突的時(shí)候，契約就被挑戰(zhàn)甚至被忽略。
3.3 信息不充分
這種信息不充分，主要表現(xiàn)在信息無(wú)法獲知與信息的不對(duì)稱(chēng)。公路PPP項(xiàng)目的合約通常時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，政府政策與市場(chǎng)需求在項(xiàng)目期內(nèi)都可能會(huì)發(fā)生較大的變化，合同各方均難以提前預(yù)知合同存續(xù)期內(nèi)的各種可能變化。另一方面，對(duì)政府政策的變化，民營(yíng)資本難以全面了解；對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導(dǎo)致公路PPP合同執(zhí)行時(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)。
4、公路PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)
4.1 建立健全公路PPP項(xiàng)目的制度框架和法規(guī)體系
加快推進(jìn)立法工作，建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目的法律框架。建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，確保在項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等各個(gè)方面，公路PPP項(xiàng)目的各參與方簽訂相關(guān)的協(xié)議或合同的效力、處理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題都能夠有合法依據(jù)為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律保障。完善政策體系，各部門(mén)的法規(guī)政策需要相互聯(lián)系，相互銜接。制訂具體的操作指南，公路PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)操作流程需要“規(guī)范、公開(kāi)、透明”，項(xiàng)目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項(xiàng)目的組建、合同的制定與履行、收益補(bǔ)償機(jī)制的確立，都必須依法合規(guī)。避免政府失信違約導(dǎo)致的政策風(fēng)險(xiǎn)、合作伙伴牟取暴利降低質(zhì)量等運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建有效的PPP組織管理體系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡。建立統(tǒng)一的國(guó)家層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)政府各部門(mén)的利益，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理，完善公路PPP模式的總體框架。
4.2 規(guī)范完善公路PPP項(xiàng)目合同的簽訂與執(zhí)行
建立合理公平的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，有一部分風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法控制的。對(duì)于無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，在簽訂合同的時(shí)候，就需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，在政府和民營(yíng)部門(mén)之間建立一個(gè)合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)未必有固定的模式，每個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素和程度都不同，在簽訂合同時(shí)，按照每個(gè)項(xiàng)目的具體情況設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的模式，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)之間的相互匹配，以保障公路PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。加強(qiáng)公路PPP項(xiàng)目的信用約束機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，至關(guān)重要的是參與各方的契約精神，必須無(wú)條件地尊重項(xiàng)目合同。在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，嚴(yán)格依照法律、合同行事，以保護(hù)合同各方的利益。
4.3 促進(jìn)公路PPP項(xiàng)目信息的充分披露
對(duì)于公路PPP項(xiàng)目，需要建立統(tǒng)一公開(kāi)的項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，要及時(shí)、準(zhǔn)確地向立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公布所有相關(guān)信息。建立公路PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，解決因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場(chǎng)調(diào)研。在進(jìn)人公路PPP項(xiàng)目，簽訂合同之前，政府和民營(yíng)部門(mén)都需要做好充分的市場(chǎng)調(diào)研。政府部門(mén)需要評(píng)估項(xiàng)目的市場(chǎng)前景，不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益。同時(shí)，政府部門(mén)需要評(píng)估參與投標(biāo)的民營(yíng)部門(mén)的資質(zhì)與能力，選擇有能力的合作伙伴，避免“饑不擇食”。民營(yíng)部門(mén)需要科學(xué)、充分、準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目的市場(chǎng)收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與融資能力，避免市場(chǎng)、金融與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
