佛山地鐵2號線PPP項目案例
2017-12-27
佛山地鐵2號線PPP項目應該說是近幾年比較典型的一個軌道交通PPP項目。這一輪PPP熱潮嚴格來說應該是從去年的上半年或者說中旬才開始的，這個PPP項目有兩個亮點，一是在時間上,這個軌道交通PPP項目當時跟政府和企業(yè)談判，是在2013年底，2014年1月份，也就是在這輪PPP熱潮開始之前就簽訂了協(xié)議，完成了投資人招標，在時間上就有一點前瞻性和超前意識。第二，從這個模式設計上來講，也比較有創(chuàng)新點，這個PPP項目也保留了BOT的因素，但同時更充分借鑒了香港地鐵的模式，研究怎么引入把BOT和土地的因素跟軌道運營結合起來。
下面主要介紹佛山地鐵2號線項目四個方面。首先介紹一下項目本身的基本情況；第二、PPP模式下政府與社會投資人兩方的責任邊界；第三、就是PPP項目最大的亮點，如何與土地、BOT模式相結合，以保證軌道交通PPP項目的可持續(xù)發(fā)展；最后，鑒于這個PPP項目的復雜性跟創(chuàng)新性，在實操過程中也遇到不少的問題和困難，最后總結探討它存在的問題。
一、佛山地鐵2號線PPP項目基本情況
首先，介紹一下這個PPP項目的始末。這個PPP項目的起始時間很早，早在2012年的時候，佛山市政府就已經(jīng)提出利用沿線土地開發(fā)支持軌道建設的思路，并出臺了相應政府文件。2013年中旬，雙方就已經(jīng)簽訂了意向性的框架協(xié)議，到2014年初，通過正式的招投標，最終確定中標人就是目前的這個PPP項目公司，同時簽訂了協(xié)議，成為國內首個BOT加TOD的項目，去年4月份，這個PPP項目公司正式注冊成立。
這個PPP項目的模式有兩個核心因素，一個關鍵詞是BOT，一個是TOD。最大的特點是引入了TOD理念，一個是將沿線800米范圍內的土地，規(guī)模很大，大概4400多畝的土地只作為一級開發(fā)整理，通過土地一級開發(fā)的協(xié)議，中間會有價值的升值，通過價值內化來支持軌道建設，通過一級開發(fā)土地來支持軌道建設投資。同時，通過選擇比較好的區(qū)域，選擇了四個特定的站場，也是離軌道沿線比較近的區(qū)域，這四個站作為物業(yè)開發(fā)，大概2000多畝，這一部分思路是通過PPP項目公司自己進行物業(yè)開發(fā)獲得未來預期的租金以及物業(yè)銷售收入，來平衡PPP項目公司未來運營中潛在的虧損，這一部分按照一般房地產(chǎn)開發(fā)或者土地開發(fā)的資本金、融資配股比例大概是三七比例。
該PPP項目充分借鑒了香港的模式，通過TOD開發(fā)，通過規(guī)劃設計和地鐵物業(yè)相結合，做了上蓋物業(yè)的開發(fā)。二號線的車輛段和湖涌的停車場是呼應的，中間段選擇了兩個核心區(qū)域，石洲跟灣華，灣華相當于市中心，在這個區(qū)域將做一個比較龐大的商業(yè)綜合體，通過比較高價值的物業(yè)經(jīng)營來獲得收益。這是物業(yè)部分。
這個PPP項目的運作關系也可以簡單介紹一下。由佛山市政府跟PPP項目公司簽訂協(xié)議，PPP項目公司包括三方主體，大股東就是中國交建，同時我們還引入了一個運營方的社會投資人，就是南車四方,包括佛山軌道作為政府出資的第三方。
我們列了三個板塊，地鐵的建設、運營以及地產(chǎn)開發(fā)。建設運營就不多說了，強調一下地產(chǎn)開發(fā)，一級開發(fā)通過投資土地一級開發(fā)，把土地整理出讓，通過政府公開招拍掛的流程，通過財政、土地部門流轉，回到PPP項目公司來支持我們的建設。剛才上面所說的二級土地，雙方也約定的，既可以由PPP項目公司自己開發(fā)，也可以引入一些知名品牌開發(fā)商進行合作開發(fā)或者委托開發(fā)。引入品牌投資人的好處在于一方面PPP項目公司可以一部分資金問題，另一方面因為確實作為一個軌道建設PPP項目公司，在房地產(chǎn)開發(fā)方面缺乏經(jīng)驗，大型的品牌開發(fā)商無論是在PPP項目運作、經(jīng)驗以及品牌價值方面都能起到很好的作用，PPP項目公司通過這種開發(fā)從而獲得可持續(xù)穩(wěn)定的物業(yè)收益，支持潛在的運營虧損，這就是整個PPP項目的模式。
第二、政府與社會投資人兩方的責任邊界
佛山地鐵2號線PPP項目可以說是一個比較典型的PPP項目，我們需要界定清楚政府跟企業(yè)雙方的責任。我們通過一種分析，相當于在一個PPP項目中，政府跟投資人站在各自的視角，雖然是合作關系，但是他們各自有獨特的訴求。舉例來說，以軌道交通PPP項目為例，政府更看重的是這條軌道帶來的公共利益和社會效益，以及PPP項目在運營中的效率和成本控制。投資人看重的是在合作中要盡可能與政府達成一致，完成政府的訴求，同時，投資人也會有一些自己的訴求，因為我既然投資這個PPP項目，我需要保證基本收益的獲得，以及我在未來30年中穩(wěn)定的現(xiàn)金流以及可持續(xù)的經(jīng)營，同時需要政策性的保障以及全面細化的風險控制。只有這樣的話，我們才能把這個PPP項目做好。
我想強調的是在這種PPP模式合作中，投資人既要保質保量的完成投資和建設任務，同時也需要政府向前多邁出一步，注重化解投資人的風險，只有雙方都站在對方的視角上，換位思考，相互體諒，才能把這個PPP項目做好。
這個PPP項目設計了兩個分階段平衡機制，因為這個PPP項目所涉及的投資內容和實施內容比較多，如果把它全部混為一談來做的話，確實對項目未來的控制性以及風險會造成很大的影響。在這個PPP項目初期設計了兩個分階段平衡，即把沿線站場800米范圍內的一級開發(fā)和我們的規(guī)劃建設進行對接，把四個站場的二級開發(fā)收益和地鐵運營階段做一個對接，形成一個分階段、分層次的平衡機制，來實現(xiàn)我們這個項目邊界明確、風險可控的目的。
同時，該PPP項目公司包括了三方股東，未來在項目運作中有明確的分工，中國交建作為國內目前實力比較強的施工方，主要承擔項目的施工，南車四方作為軌道交通車輛配套商之一，負責車輛的制造、提供以及保養(yǎng)維護。佛山軌道作為政府方，既負有監(jiān)管的責任，同時也負責完成地鐵的運營。
第三、佛山地鐵2號線PPP項目亮點
這個項目的創(chuàng)新之處，就是TOD綜合開發(fā)對PPP項目的影響。該PPP項目在設計之初就強調引入TOD開發(fā)理念，但是TOD開發(fā)就要考慮到如何把這個PPP項目各個潛在的因素，無論是資金的、土地的還是這個PPP項目本身的，進行一種融合。簡單說一下，在引入土地方面，是通過軌道建設過程中使得周邊土地的增值，將土地的收益內化，為建設提供資金。
第四、在探索中前進
最后，簡單探討一下目前這個PPP項目中存在的問題。目前這個PPP項目實施了一年半時間，工程已經(jīng)在做了，但是目前土地，尤其是一級開發(fā)這方面出現(xiàn)了一些滯后，原因有很多，國內土地政策的限制使得我們無法完全模仿香港的模式。第二點，中國交建作為施工方，他可能會跟政府在長期收益上出現(xiàn)一些博弈的因素。這是一個30年運營期的PPP項目，對于政府來說，希望前期充分利用投資人的資金，能夠在前期盡可能多投資，而政府在中后期逐步給你回報。第三點，就是在觀念上如何讓政府和企業(yè)全都認識到我們是PPP合作中，政府和企業(yè)是收益的共同體。因為這個PPP項目經(jīng)營的協(xié)議是由佛山市政府跟中國交建來簽訂的，但是實施過程中涉及到許多土地的問題是市政府沒法直接解決的，因為這些土地都是掌握在各個區(qū)甚至各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的手里，這就涉及到城市管理過程中，市級政府跟區(qū)鎮(zhèn)各級政府的關系問題。
