（一）項(xiàng)目概況
1.項(xiàng)目基本情況
蕪湖城南過江隧道作為長江干線過江通道規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，納入《長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）》，連通蕪湖市主城區(qū)與江北新城產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，對解決城市交通問題，整合城市資源，起著關(guān)鍵作用，對貫徹國家長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和安徽省委、省政府“皖江城市跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，具有重要意義。
本隧道項(xiàng)目位于蕪湖市長江皖江段“大拐彎”處，西起江北新城（蕪湖市鳩江區(qū)二壩鎮(zhèn)）緯一路（濱江大道南），東至江南主城的大工山路，距離下游的長江大橋約9公里。項(xiàng)目全長5.81公里，隧道長度5.00公里（直徑14.5米，盾構(gòu)段長3.89公里），接線道路長0.81公里，雙向6車道城市快速路，設(shè)計車速為80公里/小時?？偣て诩s54個月。總投資估算45.64億元，項(xiàng)目資本金占總投資25%，由項(xiàng)目投資人出資，其余資金采取銀行貸款等外部融資方式籌集。
2.項(xiàng)目建設(shè)背景與進(jìn)展
?。?）項(xiàng)目建設(shè)背景
蕪湖作為安徽省第二大地級市，轄區(qū)面積近六千平方公里，其中市區(qū)建成面積165平方公里，轄區(qū)人口約四百萬。蕪湖地區(qū)西連合肥，東近蘇杭，北眺馬鞍山可望南京，南面宣城向著黃山，發(fā)源于黃山的青弋江和發(fā)源于天目山的水陽江穿城而過，與特意彎過來的長江在此匯合，半城江水半城山，“云開看樹色，江靜聽潮聲”。蕪湖古稱鳩茲，春秋時吳、越、楚競相爭奪江東名邑，三國時孫權(quán)在此抗擊曹操。明朝漿染業(yè)發(fā)達(dá)，清朝為四大米市之首。蕪湖是溯長江而上深入中國腹地的最后一個深水港，1876年辟為對外通商口岸，1912年孫中山曾經(jīng)乘聯(lián)鯨號游輪巡視蕪湖。
歷史上蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，不僅得益于身后的魚米之鄉(xiāng)，更得益于身邊的黃金水道，得天獨(dú)厚的交通運(yùn)輸便利。但是，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，也主要體現(xiàn)在交通運(yùn)輸投資不足，尤其公路、鐵路、軌道交通等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，成為制約蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。雖然有海螺和奇瑞，但制造業(yè)總體規(guī)模仍然較小。作為本省的副中心，經(jīng)濟(jì)總量不及合肥的一半；作為鄰省的外圍邊沿，勉強(qiáng)屬于南京經(jīng)濟(jì)圈。
蕪湖沒有中字頭國企，魚米之鄉(xiāng)不可能成為新中國重化工業(yè)基地。改革開放始于東南沿海，蕪湖作為內(nèi)河港沒趕上早班車。江南蕪湖行政上隸屬江北合肥為省會的中部省份，財政不僅得不到接濟(jì)而且成為稅收汲取地。經(jīng)濟(jì)地理歷史與南京和蘇杭太近，人力資本和民間資本形成了向外向東不斷轉(zhuǎn)移的趨勢。
隨著合肥、南京的輻射力逐漸增強(qiáng)，漣漪效應(yīng)使得處于中間的蕪湖終于“左右逢源”。2008年，胡錦濤視察蕪湖。2010年，國務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃面積200平方公里。省市共建、以市為主。蕪湖將跨越長江向江左發(fā)展，在長江臂彎里再造一個先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新蕪湖。至2015年底，完成固定資產(chǎn)投資373億元。區(qū)內(nèi)北部20平方公里已初具規(guī)模，通過長江一橋和長江三橋與江東主城區(qū)聯(lián)通，人口34萬。2015年底，蕪湖開通高鐵。2016年，習(xí)近平視察安徽，鼓勵中部崛起要勇創(chuàng)新路，其時已至其勢已成。
圖1 安徽省江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)總體規(guī)劃
?。?）項(xiàng)目進(jìn)展
1）項(xiàng)目前期工作進(jìn)展：截至2017年6月，安徽省發(fā)展和改革委員會《關(guān)于蕪湖城南過江隧道項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》（皖發(fā)改投資〔2017〕121號）已經(jīng)公告，隧道項(xiàng)目環(huán)境評估、隧道初步設(shè)計和施工場地前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)展開，過江隧道規(guī)劃圖、效果圖等均已公告。
2）PPP相關(guān)工作進(jìn)展：2015年5月完成社會資本的公開招標(biāo)，2016年3月完成PPP相關(guān)協(xié)議的簽署，目前處于項(xiàng)目執(zhí)行階段（施工建設(shè)期）。
本項(xiàng)目從委托咨詢到簽署特許經(jīng)營合同等實(shí)施過程比較順利，大致可分為兩個階段：第一階段2014年11月至2015年4月為PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制和咨詢階段；第二階段2015年5月至2016年3月為社會方投資人公開招標(biāo)、協(xié)議談判和合同簽署階段。
PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制和咨詢階段：2014年11月，報經(jīng)蕪湖市政府同意，蕪湖市發(fā)改委正式委托中國國際工程咨詢公司（以下簡稱“中咨公司”）承擔(dān)蕪湖城南過江隧道項(xiàng)目相關(guān)咨詢工作。1982年成立的中咨公司是國務(wù)院國資委管理的中央企業(yè)，是國內(nèi)規(guī)模最大的綜合性工程咨詢機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域較寬，具有甲級工程咨詢、工程招標(biāo)、工程造價等專業(yè)資質(zhì)，通過了ISO9000、ISO14000、OHSAS18000等體系認(rèn)證，在世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織注冊登記。蕪湖市發(fā)改委會同中咨公司依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與政策等文件精神，完成了《蕪湖城南過江隧道政府與投資人合作方案》，結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)起草了《投資協(xié)議》和《項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》，并作為招標(biāo)文件的附件，詳細(xì)約定政府與項(xiàng)目法人在項(xiàng)目投融資、前期準(zhǔn)備、建設(shè)期、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營管理、移交等各階段的權(quán)利和義務(wù)，以及各階段雙方違約責(zé)任的認(rèn)定及處理措施，爭議解決機(jī)制等內(nèi)容。
社會方投資人公開招標(biāo)、協(xié)議談判和合同簽署階段：2015年5月，蕪湖市政府通過公開招標(biāo)確定了中國鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）作為社會資本的投資人；2015年9月3日，蕪湖市政府與中國鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）正式簽署《蕪湖城南過江隧道工程政府和社會資本合作項(xiàng)目投資協(xié)議》；2015年9月30日，正式成立PPP項(xiàng)目蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司（以下簡稱“隧道公司”，為本項(xiàng)目的SPV公司）；2016年3月，受蕪湖市政府授權(quán)，蕪湖市發(fā)改委與蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司簽署《蕪湖城南過江隧道工程政府和社會資本合作項(xiàng)目合同》。
3.社會資本方概況
本項(xiàng)目的社會資本方：中國鐵建股份有限公司聯(lián)合體（中國鐵建股份有限公司及其全資子公司中國鐵建投資有限公司、中鐵十四局集團(tuán)有限公司）。中國鐵建的前身是中國人民解放軍鐵道兵，素有逢山鑿路遇水架橋鐵道兵前無困難的傳統(tǒng)。中鐵十四局建設(shè)的拱北隧道和胡麻嶺隧道，其工程之艱難技術(shù)之復(fù)雜打破多項(xiàng)世界記錄。中國鐵建在隧道工程和大盾構(gòu)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，且有武漢地鐵等多條長江隧道建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。
社會資本遴選方式：公開招標(biāo)。
項(xiàng)目施工建設(shè)和運(yùn)營主體：中鐵十四局集團(tuán)有限公司。
?。ǘ┻\(yùn)作模式
1.運(yùn)作模式與交易結(jié)構(gòu)
本項(xiàng)目采用BOT模式，即蕪湖市政府授權(quán)SPV公司（蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司）本項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)，隧道公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)及移交，在特許經(jīng)營期（建設(shè)期暫定4年+25年運(yùn)營期）內(nèi)通過車輛通行費(fèi)、非通行收入（包括沿線廣告、加油加氣等配套設(shè)施的經(jīng)營收入）和政府補(bǔ)貼等三種方式回收投資并獲得合理投資收益。特許經(jīng)營期結(jié)束后，隧道公司將本項(xiàng)目資產(chǎn)（設(shè)施、權(quán)益、文檔等）無償移交給蕪湖市政府指定部門。
本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如下圖：
圖3蕪湖城南隧道PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)
2.投融資模式
蕪湖城南過江隧道工程估算43.72億元（項(xiàng)目總投資45.64億元），項(xiàng)目資本金11.41億元（占比25%），成立項(xiàng)目公司蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司。隧道公司是由中國鐵建股份有限公司、中國鐵建投資有限公司、蕪湖市建設(shè)投資有限公司（蕪湖市政府方的授權(quán)出資代表）按60%：35%：5%的比例以現(xiàn)金方式出資組建。資本金以外的部分由隧道公司通過貸款等融資渠道籌集，融資責(zé)任由社會資本方承擔(dān)。
圖4 蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司股權(quán)結(jié)構(gòu)圖
3.回報機(jī)制
本項(xiàng)目回報機(jī)制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”。政府方分擔(dān)一部分經(jīng)營收入風(fēng)險，保證項(xiàng)目公司獲得基本的收入，依據(jù)《交通流量預(yù)測》專題測算的車流量作為測算基準(zhǔn)，特許經(jīng)營期運(yùn)營期內(nèi)，即當(dāng)車輛通行費(fèi)單價低于中標(biāo)價時，政府承擔(dān)本部分的收入風(fēng)險，向項(xiàng)目公司支付票價差額補(bǔ)貼。但政府并不承擔(dān)運(yùn)營成本風(fēng)險，同時當(dāng)車輛通行費(fèi)單價高于中標(biāo)價后，政府方可以獲得80%的超額收益分成。
4.風(fēng)險分配框架。本項(xiàng)目建立了合理的風(fēng)險分配機(jī)制，主要風(fēng)險分配框架如下表：
表1 風(fēng)險分配基本框架
5.項(xiàng)目合同體系。蕪湖城南過江隧道項(xiàng)目由投資協(xié)議和特許經(jīng)營合同以及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、建設(shè)、試運(yùn)營、運(yùn)營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。
圖5 蕪湖長江隧道有限責(zé)任公司合同體系圖
投資協(xié)議包括項(xiàng)目名稱和內(nèi)容，特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限，項(xiàng)目公司經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容。
特許經(jīng)營合同主要內(nèi)容涵蓋了項(xiàng)目概況、風(fēng)險分配基本框架、特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)作方式、投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制和相關(guān)配套資金安排、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管框架等方面的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)項(xiàng)目合同授權(quán)，項(xiàng)目公司開展項(xiàng)目核準(zhǔn)、勘察設(shè)計、征地拆遷、融資安排、工程建設(shè)等項(xiàng)目投資建設(shè)工作。
6.主要權(quán)利義務(wù)的約定
（1）項(xiàng)目范圍。納入本次PPP投資范圍的工程內(nèi)容，包括所有工程內(nèi)容的投資、建設(shè)、運(yùn)營；并且約定最終范圍的確定將以國家發(fā)改委核準(zhǔn)數(shù)為準(zhǔn)，其中建設(shè)用地征地、拆遷補(bǔ)償、臨時用地占用以及接線道路建設(shè)的相關(guān)費(fèi)用由市政府承擔(dān)。
?。?）特許經(jīng)營期限。合同中分別約定特許經(jīng)營期中的建設(shè)期和運(yùn)營期。建設(shè)期以初步設(shè)計批復(fù)為準(zhǔn)，運(yùn)營期期限：政府承諾按25年收費(fèi)期申請。如若安徽省政府批準(zhǔn)的收費(fèi)年限小于25年，則在收費(fèi)期結(jié)束后政府提前回購；或由項(xiàng)目公司繼續(xù)運(yùn)營，政府參照購買服務(wù)的方式給予項(xiàng)目公司補(bǔ)貼。
特許經(jīng)營合同涉及行政管理，充分考慮到公共管理體制機(jī)制各個環(huán)節(jié)的銜接安排十分必要。
?。?）投資規(guī)模控制及資金籌措。城南隧道項(xiàng)目總投資45.64億元，如果由蕪湖市政府投資建設(shè)，一次性投資額巨大，資金難以籌措，采取PPP模式，雖然有財政補(bǔ)貼，但時間跨度長，年度分?jǐn)傤~度并不大。此外，采用公開招標(biāo)方式，市場競爭充分，事實(shí)上，中國鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）中標(biāo)價很低，稅后投資內(nèi)部收益率也大大低于同類項(xiàng)目一般的市場水平。
1）項(xiàng)目總投資及總投資控制。本案合同中政府與項(xiàng)目公司約定以未來上級政府批復(fù)的項(xiàng)目初步設(shè)計概算投資為依據(jù)鎖定項(xiàng)目總投資。即使當(dāng)?shù)卣畯募夹g(shù)層面已經(jīng)充分考慮項(xiàng)目性質(zhì)內(nèi)在要求所需最低門檻規(guī)模，其上級政府仍然有可能基于其他方面的考慮，比如宏觀經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、外交因素或其他不可預(yù)知因素，壓低或提高項(xiàng)目投資規(guī)模，因此在PPP方案設(shè)計之初即應(yīng)準(zhǔn)備次優(yōu)方案或其他可接受方案。
2）項(xiàng)目資本金與股權(quán)結(jié)構(gòu)。蕪湖市有限度地參股該項(xiàng)目，主要目的一是保障項(xiàng)目公司日常運(yùn)作的知情權(quán)，二是達(dá)成財政部等相關(guān)部委關(guān)于PPP項(xiàng)目操作的合規(guī)性。蕪湖市以現(xiàn)金方式入股項(xiàng)目公司，參股比例為項(xiàng)目全部資本金的5%，或者說地方政府投入了不小于全部建設(shè)成本1.25%的現(xiàn)金，由蕪湖市建投公司作為地方政府代表，參股并行使相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法人權(quán)利和義務(wù)。中國鐵建以現(xiàn)金方式入股項(xiàng)目公司，參股比例為項(xiàng)目全部資本金的95%，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目公司資金籌措的融資責(zé)任全部由合作方中國鐵建方面承擔(dān)。
?。?）項(xiàng)目可行性補(bǔ)貼。本項(xiàng)目合同中約定政府方會在一定條件下分擔(dān)一部分經(jīng)營收入風(fēng)險，保證項(xiàng)目公司獲得基本的收益保障，這對項(xiàng)目公司的融資成本具有很大的積極意義。依據(jù)項(xiàng)目附件《交通流量預(yù)測》專題測算的車流量作為測算基準(zhǔn)，特許經(jīng)營期運(yùn)營期內(nèi)，即當(dāng)車輛通行費(fèi)單價低于中標(biāo)價時，政府承擔(dān)本部分的收入風(fēng)險，向項(xiàng)目公司支付票價差額補(bǔ)貼。但政府并不承擔(dān)運(yùn)營成本風(fēng)險，控制建設(shè)和運(yùn)營成本是比較專業(yè)化的工作，隧道公司等實(shí)施單位掌握占優(yōu)信息。同時當(dāng)車輛通行費(fèi)單價高于中標(biāo)價后，政府還可以獲得80%的超額收益分成，這個安排可保證項(xiàng)目公司不會追求壟斷利潤。
?。?）風(fēng)險分擔(dān)原則。雖然項(xiàng)目公司很像一個股份公司，但其實(shí)質(zhì)與股份公司不同，權(quán)利義務(wù)不會按照股權(quán)比例分配和分擔(dān)。一般而言，PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)準(zhǔn)則可以概括為由最適宜承擔(dān)的一方承擔(dān)、由可能損失最大的一方承擔(dān)、由最能控制該風(fēng)險發(fā)生概率的一方承擔(dān)、由承擔(dān)該風(fēng)險獲益最大的一方承擔(dān)。政府方一般承擔(dān)與項(xiàng)目使用土地、當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系、政府政策變化等方面的風(fēng)險。
蕪湖城南過江隧道工程經(jīng)過長江深槽段和長距離復(fù)雜地層，隧道盾構(gòu)段還要設(shè)橫向江中聯(lián)絡(luò)通道，堪稱目前長江主航道建設(shè)風(fēng)險最大的過江隧道，為盡可能地控制和規(guī)避當(dāng)?shù)卣陧?xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營過程的風(fēng)險，在《投資協(xié)議》和《項(xiàng)目合同》中均已作出適當(dāng)安排。主要體現(xiàn)在：
1）融資風(fēng)險由中國鐵建承擔(dān)。蕪湖市政府僅出資0.57億元，有限地參與項(xiàng)目公司管理。蕪湖市政府在項(xiàng)目公司運(yùn)作中不承擔(dān)政府方不擅長的融資義務(wù)和責(zé)任，雖然參股5%，但不會因此分配相應(yīng)比例融資任務(wù)，不會增加地方政府債務(wù)。中國鐵建已經(jīng)在合同協(xié)議中約定了項(xiàng)目合理回報率上限，如果財務(wù)成本上升，勢必影響其投資的資本金回報率。因此，中國鐵建不僅會考慮融資的可得性和時效性，也會考慮融資成本。項(xiàng)目公司股東中國鐵路建設(shè)投資公司具有這方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢。
2）施工風(fēng)險由中國鐵建承擔(dān)。如隧道施工過程中可能遇到的塌方冒頂、盾尾密封滲漏、刀具磨損和更換等導(dǎo)致工程延期、概算調(diào)整等相關(guān)風(fēng)險均由中國鐵建股份有限公司承擔(dān)，工程未能按時完工、通車由中國鐵建承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，同時，蕪湖市政府鎖定投資數(shù)（概算批復(fù)）不再進(jìn)行調(diào)整，不會調(diào)整追加成本。
3）經(jīng)營風(fēng)險由項(xiàng)目公司承擔(dān)。約定了項(xiàng)目可行性補(bǔ)貼額度，此約定值一經(jīng)確定，運(yùn)營期內(nèi)不再進(jìn)行更改，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用全部由項(xiàng)目公司承擔(dān)。隧道建設(shè)期長達(dá)五年時間，“十四五”到來時江北新城發(fā)展勢頭如何，仍存在諸多變數(shù)。雖然放到更長遠(yuǎn)的角度，隧道的社會收益和通行量均有保障。但運(yùn)營初期的定價風(fēng)險，仍然很難由當(dāng)?shù)卣耆袚?dān)，采用“約定額度和一次性確認(rèn)”的安排，由雙方按照各自運(yùn)轉(zhuǎn)方式和資金管理方式分擔(dān)該風(fēng)險，是貼切和恰當(dāng)?shù)摹?br />
4）用地征拆和項(xiàng)目收費(fèi)審批風(fēng)險由政府承擔(dān)。本項(xiàng)目建設(shè)用地征地、拆遷補(bǔ)償、臨時用地占用以及接線道路建設(shè)的相關(guān)費(fèi)用由蕪湖市政府負(fù)責(zé)和承擔(dān)。項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限在建設(shè)期無法確定，為了給社會資本合理的項(xiàng)目預(yù)期，蕪湖市政府承諾按25年收費(fèi)期申請，如安徽省政府批準(zhǔn)的收費(fèi)年限小于25年，則在收費(fèi)期結(jié)束后蕪湖市政府提前回購；或由項(xiàng)目公司繼續(xù)運(yùn)營，蕪湖政府參照購買服務(wù)的方式給予項(xiàng)目公司補(bǔ)貼。
?。?）提前終止與結(jié)算。由于國家政策原因（如市政道路不允許收費(fèi)）或市政府出于公共利益和各區(qū)發(fā)展情況考慮（如市內(nèi)過江通道統(tǒng)一不收費(fèi)），市政府有權(quán)通過購買未來收益（正常通行收入的資本化價值）方式回購本項(xiàng)目。
?。ㄈ┙梃b價值
本項(xiàng)目從前期策劃到后續(xù)實(shí)質(zhì)簽約，遵循政府和社會資本方“分險分擔(dān)、利益共享”的原則，本著“合規(guī)、合意、合理”的精神，構(gòu)建了交易結(jié)構(gòu)和付費(fèi)機(jī)制。
1.通過最優(yōu)的方案設(shè)計和充分的競爭手段有效降低項(xiàng)目總成本。
蕪湖城南過江隧道PPP項(xiàng)目委托中國國際咨詢公司作為PPP全過程咨詢和招標(biāo)代理，通過公開招投標(biāo)的方式，在中國鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）、上海隧道工程股份有限公司、中國交通建設(shè)股份有限公司和中鐵隧道集團(tuán)有限公司等四家高水平單位參與投標(biāo)的激烈競爭中，最終選定中國鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）為社會資本方中標(biāo)單位，聯(lián)合體骨干企業(yè)為中鐵十四局。雖然中鐵十四局做這個工程具有顯著優(yōu)勢，但是如果沒有如此激烈的企業(yè)競爭，很難得到現(xiàn)在的合同價格。同時，中鐵十四局不斷積累長江隧道建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，也鞏固了本企業(yè)的市場份額。在其技術(shù)、人力、產(chǎn)能、資本高度專業(yè)化的前提下，能夠人盡其才物盡其用，促使平均總成本不斷下降，從而成長為一帶一路上的世界級承包商。
本項(xiàng)目投資估算約45.64億元，前期依據(jù)《交通流量預(yù)測》專題測算的車流量作為測算基準(zhǔn)，按照《可研報告》測算，為使得本項(xiàng)目收益率達(dá)到同類項(xiàng)目市場一般水平（即全投資內(nèi)部收益率8%），對應(yīng)車輛通行費(fèi)單價需要維持在30元以上。由于本項(xiàng)目實(shí)行政府定價，考慮到蕪湖現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，初始階段的車輛通行費(fèi)單價很可能定價20元，為了加強(qiáng)本項(xiàng)目對于社會資本的吸引力，政府需要通過財政預(yù)算支付不小的可行性缺口補(bǔ)貼。但是通過競爭，最終中國鐵建中標(biāo)價格相當(dāng)?shù)?，大大降低了政府的預(yù)期成本。
2.本項(xiàng)目政府補(bǔ)貼雖然屬于收入風(fēng)險分擔(dān)，但不屬于全生命周期財政兜底問題。
根據(jù)本項(xiàng)目《可研報告》測算，項(xiàng)目前期由于交通量較低、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低等客觀原因，運(yùn)營初期社會資本將難以獲得合理回報，而總成本75%的外源融資需要按期還本付息，項(xiàng)目公司甚至?xí)霈F(xiàn)虧損經(jīng)營的情況。在本項(xiàng)目回報機(jī)制框架設(shè)計下，政府方分擔(dān)一部分經(jīng)營收入風(fēng)險，保證項(xiàng)目公司獲得基本的收入，即當(dāng)車輛通行費(fèi)單價低于中標(biāo)價時，政府彌補(bǔ)相應(yīng)的收入缺口，向項(xiàng)目公司支付票價差額補(bǔ)貼。但政府并不承擔(dān)運(yùn)營成本風(fēng)險，同時當(dāng)車輛通行費(fèi)單價高于中標(biāo)價后，政府還可以獲得80%的超額收益分成。
隨著蕪湖市經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及江北區(qū)域的開發(fā)，未來本項(xiàng)目的車流量將超過《可研報告》的預(yù)測水平，車輛通行費(fèi)單價的定價也會隨著物價水平的上漲而提高。未來一旦本項(xiàng)目實(shí)際車流量超過《可研報告》預(yù)測水平的5%，或者車輛通行費(fèi)單價定價超過中標(biāo)價時，政府將不再進(jìn)行補(bǔ)貼并獲得一定分成。根據(jù)蕪湖市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和本項(xiàng)目實(shí)際情況，預(yù)計在項(xiàng)目投入運(yùn)營5-10年內(nèi)將可以滿足上述情況從而不需要政府支付補(bǔ)貼，同時根據(jù)合同約定，政府還可以獲得超額收益分成，將來社會效益和財政收入均有收獲。
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中明確提出充分考慮社會資本獲得合理收益?！蛾P(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）中明確提出政府和社會資本合作的通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報。因此，本項(xiàng)目在使用者付費(fèi)不能完全平衡項(xiàng)目支出的時候，采用使用者付費(fèi)加政府補(bǔ)貼的方式與社會資本開展合作，符合相關(guān)政策要求，也是確保社會資本獲得合理回報積極參與的必要前提。
3.本項(xiàng)目合作中政府不承擔(dān)融資風(fēng)險，不增加地方政府債務(wù)。
《投資協(xié)議》和《項(xiàng)目合同》中明確約定，本項(xiàng)目融資以項(xiàng)目公司為主體進(jìn)行，相關(guān)風(fēng)險全部由社會資本股東方承擔(dān)，政府不承擔(dān)任何比例任何種類的融資義務(wù)和責(zé)任。同時，政府方出資代表在項(xiàng)目公司中也僅僅是為保留知情權(quán)占有5%股份。項(xiàng)目公司屬于有限責(zé)任公司，未來極端情況下，項(xiàng)目公司運(yùn)作不周、經(jīng)營不善、違約破產(chǎn)等，政府也不會對其債務(wù)負(fù)直接責(zé)任。
《項(xiàng)目合同》中還約定，未來政府的年度補(bǔ)貼額將納入年度財政預(yù)算后再支出，退一步說假設(shè)當(dāng)?shù)厝舜蟛慌鷾?zhǔn)補(bǔ)貼預(yù)算，那么調(diào)整定價期間的運(yùn)營損失也不構(gòu)成地方政府違約而產(chǎn)生債務(wù)；再退一步，假設(shè)銀行貸款本息到期而隧道公司無現(xiàn)金支付，那么隧道公司大股東可以通過債轉(zhuǎn)股等形式調(diào)度安排，用隧道資產(chǎn)及其未來通行量產(chǎn)生的現(xiàn)金流進(jìn)行補(bǔ)償，隧道資產(chǎn)含有25%資本金墊底，足以對沖任何中短期的債務(wù)支付責(zé)任。換言之，當(dāng)?shù)卣云?.25%的比例已經(jīng)預(yù)付了未來違約風(fēng)險的保險費(fèi)，不會產(chǎn)生新的債務(wù)。
中國實(shí)行公債余額管理，地方政府債務(wù)規(guī)模嚴(yán)格受制于全國人大每年批準(zhǔn)的債務(wù)限額，地方政府超越限額即屬于違法行為。雖然地方政府發(fā)債均用于公共工程或公益事業(yè)投資，但其投資所形成的資產(chǎn)，或?yàn)樯鐣灿?，或?yàn)樘厥饽康膶Ｓ?，大部分情況下極難變現(xiàn)。如果稅收收入、規(guī)費(fèi)收入、債務(wù)收入等款項(xiàng)余額在某一特定時間節(jié)點(diǎn)無力支付到期債務(wù)本息，就會出現(xiàn)財政破產(chǎn)。在現(xiàn)行財政管理體制下，財政破產(chǎn)具有極強(qiáng)的連帶性和感染性，很容易導(dǎo)致金融危機(jī)。PPP模式提前解決了資產(chǎn)變現(xiàn)問題，本案例的蕪湖城南隧道資產(chǎn)使用權(quán)已經(jīng)事先賣給了中國鐵建，作為業(yè)主的項(xiàng)目公司有95%股權(quán)屬于中國鐵建；而中國鐵建掌握25%資本金的控制權(quán)，項(xiàng)目融資的資本金比例30%為極大上限。粗略地說，當(dāng)?shù)卣纱水a(chǎn)生或有負(fù)債的風(fēng)險也非常低?？偠灾?，地方政府不僅要善于把握自己的優(yōu)勢和機(jī)遇，更要善于跟社會資本合作，創(chuàng)新思路，實(shí)現(xiàn)共贏。
