中國煤炭建設(shè)協(xié)會原副理事長兼秘書長、全國工程勘察設(shè)計行業(yè)資深管理專家陳建平在2017中國工程勘察設(shè)計行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展高峰論壇發(fā)言
各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同仁，女士們、先生們，大家下午好！非常感謝中國勘察設(shè)計雜志社給了我這樣一個機會，能夠在這兒向我們各位同仁匯報一下，這幾十年來我本人在市場管理方面的一些思考。今天我要向大家匯報的題目是，從國務(wù)院19號文件看我國工程勘察設(shè)計行業(yè)雙準(zhǔn)入制度的變革。
今年2月份，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了國辦（2017）19號文件，在工程建設(shè)領(lǐng)域引起了廣泛關(guān)注。國務(wù)院文件指出了我國現(xiàn)行的建筑市場準(zhǔn)入制度的弊端，要求進一步簡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)類別和等級設(shè)置，加快信用制度和工程擔(dān)保制度的建設(shè)，強化個人執(zhí)業(yè)資格，建立執(zhí)業(yè)保險，發(fā)展執(zhí)業(yè)事務(wù)所這樣的機構(gòu)。
從1985年以來，自1980年以來，我國政府在工程勘察設(shè)計領(lǐng)域已建立起一套企業(yè)資質(zhì)管理與個人執(zhí)業(yè)注冊資格管理相結(jié)合的雙準(zhǔn)入制度。從2004年7月1日《行政許可法》實施以來，建筑市場的企業(yè)準(zhǔn)入制度管理日臻強化、制度化，個人執(zhí)業(yè)注冊準(zhǔn)入制度相對弱化。今天跟大家匯報的主旨觀點是：淡化企業(yè)資質(zhì)，強化個人執(zhí)業(yè)注冊資格，減少行政審批事項，加強事中事后監(jiān)管，已成為當(dāng)今最高行政當(dāng)局對今后工程建設(shè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入管理的重要理念。
今天給大家匯報的有四個方面：第一，我國現(xiàn)行雙準(zhǔn)入制度的簡要介紹；第二，勘察設(shè)計市場"雙準(zhǔn)入"制度的變革；第三，對企業(yè)發(fā)展的影響；第四，給行業(yè)協(xié)會的啟示；最后是結(jié)束語。
第一，我國現(xiàn)行雙準(zhǔn)入制度的簡要介紹。我國現(xiàn)行的工程勘察設(shè)計市場"雙準(zhǔn)入"制度是政府主導(dǎo)型的制度，包括二個管理體系，三套準(zhǔn)入制度，四種注冊類型、五類分級標(biāo)準(zhǔn)。
二個管理體系：一個是法律法規(guī)體系，一個是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系。
三套準(zhǔn)入制度，一個是工程勘察企業(yè)準(zhǔn)入制度，這里面包括工程設(shè)計審核，不對外開放，這主要是對外資企業(yè)、合資企業(yè)和合營企業(yè)；二是工程設(shè)計企業(yè)的準(zhǔn)入制度，從2006年11月12日開始，工程設(shè)計市場對外全部開放；三是個人執(zhí)業(yè)注冊準(zhǔn)入制度，這個制度的核心是個人的簽字制度。
四種個人注冊類型，是注冊建筑師、注冊工程師（包括注冊結(jié)構(gòu)工程師）、注冊造價師、注冊建造師（或注冊監(jiān)理工程師）。
五類分級標(biāo)準(zhǔn)，第一個是勘察資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，第二是設(shè)計的綜合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，第三個是行業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，目前一共分了21個行業(yè)；第四個是設(shè)計專業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，一共是21個行業(yè)、156個專業(yè)資質(zhì)；第五個是設(shè)計專項資質(zhì)，包括裝飾、智能、幕墻、輕綱結(jié)構(gòu)、消防設(shè)施、環(huán)境工程、風(fēng)景園林和照明工程。
準(zhǔn)入制度的主要法律法規(guī)，第一個是建筑法，從1998年3月1日起執(zhí)行，規(guī)定要經(jīng)過資質(zhì)審查合格、取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書以后，企業(yè)才可以從事建筑活動。
第二個法規(guī)是勘察設(shè)計管理條例，是2009年9月20公布。法律規(guī)定，國家對從事建設(shè)工程勘察設(shè)計活動的單位，實行資質(zhì)管理制度；第九條規(guī)定，國家對從事建設(shè)工程勘察、設(shè)計活動的專業(yè)技術(shù)人員，實行執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度。
企業(yè)的管理制度是伴隨著1979年全國勘察設(shè)計單位的體制改革而產(chǎn)生的，這里面分了初期、中期、近期幾個主要階段。1979年到1988年是我們國家市場準(zhǔn)入制度的初期，這里面主要的形式是對企業(yè)實行登記資格認(rèn)證制度。對于境內(nèi)的企業(yè)是從1980年開始，對1979年12月31日以前成立的勘察設(shè)計單位從事勘察設(shè)計活動進行登記發(fā)證管理；對于外企，是從1986年開始，要求凡是在中國的項目必須要有中國的設(shè)計機構(gòu)進行合作設(shè)計。
1988年到2004年，是我們國家市場準(zhǔn)入制度的中期，這個階段是制度形成的一個重要的時期，實行的是資格的審批。對境內(nèi)企業(yè)，1991年開始，我們勘察設(shè)計單位實行了兩證一照制度，企業(yè)要有設(shè)計證書、勘察證書、收費證書，要有工商營業(yè)執(zhí)照，叫兩證一照制度。
從1992年7月，國務(wù)院各個專業(yè)部委就分別制定了資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，建設(shè)部第一次頒發(fā)全國統(tǒng)一的工程勘察或者工程設(shè)計分級標(biāo)準(zhǔn)。在那個時候，我們整個勘察設(shè)計行業(yè)一共分了31個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，勘察是作為其中的一個，設(shè)計是30個，一共號稱31個行業(yè)。
1979年和2000年，《建筑法》和《勘察設(shè)計管理》發(fā)布以后，從2000年開始國家對資格的管理改成了資質(zhì)的管理，設(shè)計從30個行業(yè)合并到21個行業(yè)，設(shè)立了綜合、行業(yè)、專項三類，綜合標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)時沒有發(fā)，各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共明確了170個設(shè)計類型。
到2000年，注冊建筑師和結(jié)構(gòu)師與企業(yè)資質(zhì)掛鉤，2004年7月以后，國家按照行政許可法對企業(yè)進行資格的審批。
對于外企，從1992年開始，我們國家部分開放了設(shè)計市場；到2006年12月12日以后，中國的設(shè)計市場前面對外開放，歷時14年。這里面有幾個關(guān)鍵時間點，一個是1992年開放了中外合營工程設(shè)計市場；2000年3月開佛了香港、澳門、臺灣，包括獨資企業(yè)，開放了智能、裝飾和環(huán)境三個設(shè)計市場。
2002年12月1日，中國政府允許外國投資者在中國境內(nèi)設(shè)立獨資、合資、合營的工程設(shè)計企業(yè)，但是有三個條件，一是必須要取得《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》，二是取得《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，三是取得中國的《設(shè)計資質(zhì)證書》。
2006年12月，中國的入世五年過渡期結(jié)束，開始受理了設(shè)立申請，這個時候中國政府全面開放了中國的設(shè)計市場。
2004年到2017年，這一階段是市場準(zhǔn)入制度的近期階段，在這個階段下放了乙級審批權(quán)，依法對資格資質(zhì)實行行政許可。
2007年國家頒布了2007版的設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，2007年繼續(xù)維持了21個行業(yè)的劃分，設(shè)立了綜合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)、專業(yè)、專項四個類型，并且發(fā)布了綜合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，一共是21個行業(yè)，156個專業(yè)資質(zhì)，8個專項資質(zhì)。各個專業(yè)注冊工程師與企業(yè)的資質(zhì)全面掛鉤，截止到今年10月份，全國目前一共批準(zhǔn)了77個綜合資質(zhì)企業(yè)。在這個階段最大的變化就是國家發(fā)布了綜合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生了77家國家級綜合設(shè)計院。
2007年9月起，乙級資質(zhì)審批權(quán)下放到各個省建設(shè)聽。
第三個是個人準(zhǔn)入制度，在我們國家目前分為注冊建筑師、注冊工程師、注冊景觀設(shè)計師三大類。1995年9月到2002年4月，建立了注冊建筑師制度、注冊結(jié)構(gòu)師制度，分別在1996年10月、1999年1月開始執(zhí)業(yè)簽字。
注冊結(jié)構(gòu)工程師制度是1997年9月發(fā)布了執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定，對從事房屋、橋梁和塔架結(jié)構(gòu)工程設(shè)計的專業(yè)實行注冊管理制度，分為一級和二級。
注冊工程師制度是2002年4月到2011年4月，國家一共啟動了12個專業(yè)注冊工程師制度，其中包括巖土、功用設(shè)備、電氣和化工四個專業(yè)工程師。這里面有三個時間點，2001年1月發(fā)布了《勘察設(shè)計注冊工程師制度總體框架及實施規(guī)劃》，制定了管理體制、專業(yè)劃分、實施計劃等主要戰(zhàn)略；2002年4月發(fā)布《注冊土木工程師（巖土）執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》；2005年2月 發(fā)布《勘察設(shè)計注冊工程師管理規(guī)定》137號部令。
2001年，勘察設(shè)計注冊工程師制度總體框架及實施規(guī)劃的通知（建設(shè)（2001）5號），規(guī)劃了管理體制、專業(yè)劃分、實施計劃等主要內(nèi)容，將注冊資格分為三大類，即注冊工程師、注冊建筑師、注冊景觀設(shè)計師。其中注冊工程師18個專業(yè)：
注冊結(jié)構(gòu)（房屋結(jié)構(gòu)、塔架、橋梁）、土木（巖土、水利水電、港口與航道、道路、鐵路、民航）、公用設(shè)備（暖通空調(diào)、動力、給水排水）、電氣（發(fā)輸變電、供配電）、機械、化工、電子工程（電子信息、廣播電影電視）、航天航空、農(nóng)業(yè)、冶金、采礦/礦物、核工業(yè)、石油/天然氣、造船、軍工、海洋、環(huán)保、材料。
確立了專業(yè)管理委員會，明確了組建13個專業(yè)委員會的負(fù)責(zé)單位（土木、結(jié)構(gòu)、土木6個專業(yè)、公用設(shè)備、電氣、化工、機械、電子信息），確立了成立地方委員會。
前后成立了12個專業(yè)委員會，除結(jié)構(gòu)已經(jīng)啟動外，啟動12個專業(yè)制度，完成了資格考核認(rèn)定：土木（巖土、水利水電、港口與航道、公路）、公用設(shè)備（暖通空調(diào)、動力、給水排水）、電氣（發(fā)輸變電、供配電）、機械、化工、冶金、采礦/礦物加工、石油/天然氣、環(huán)保。其中巖土、公用設(shè)備、電氣、化工已經(jīng)注冊，但公用設(shè)備、電氣、化工3個專業(yè)未執(zhí)業(yè)簽字，也就是說還沒有開始執(zhí)業(yè)。
總體框架發(fā)布后至今已過16年，截止到2017年，已經(jīng)啟動注冊的專業(yè)6個：建筑、結(jié)構(gòu)、土木（巖土）、公用設(shè)備（給排水、暖通、動力）、電氣（發(fā)輸變電、供配電）、化工，占18專業(yè)的33%；履行執(zhí)業(yè)簽字3個：建筑、結(jié)構(gòu)、巖土，僅占18專業(yè)的16%。也就是說個人執(zhí)業(yè)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到總體規(guī)劃的目標(biāo)。
第四，勘察設(shè)計企業(yè)、個人兩種準(zhǔn)入制度融合的雙控制度。這項制度起步1999年1月，注冊建筑、結(jié)構(gòu)與企業(yè)資質(zhì)掛鉤；初步落實是在2001年1月，注冊建筑、結(jié)構(gòu)、巖土與企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤；全面落實是2007年3月，注冊建筑、18個專業(yè)與企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。至此，到2007年3月份，我們國家已經(jīng)全面形成了工程勘察設(shè)計市場雙準(zhǔn)入控制制度。
第二部分，勘察設(shè)計市場雙準(zhǔn)入制度的變革，也是今天重點要跟大家匯報的。借用今天論壇平臺設(shè)想一下今后五到十年，我們國家"雙準(zhǔn)入"制度逐漸分為二類，一類是政府主導(dǎo)的市場資質(zhì)準(zhǔn)入型，還有一類是行業(yè)組織主導(dǎo)的行業(yè)準(zhǔn)入型。
第一個是政府主導(dǎo)的市場資質(zhì)準(zhǔn)入性制度，我認(rèn)為二部主要上位法不會發(fā)生根本性變革，估計二項準(zhǔn)入制度也不會取消，管理重心將發(fā)生轉(zhuǎn)移。
第二個是設(shè)計企業(yè)資質(zhì)類型數(shù)量由多變少，等級暫不會取消。2013年起，對《工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》2007版進行修改，修改的結(jié)果是保留了21個行業(yè)，對專業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)個數(shù)進行減量合并，計劃從156個專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)減到90個左右。各專業(yè)資質(zhì)總?cè)藬?shù)不增加，減少注冊人員配備數(shù)量，保留甲乙二個主流級別。右邊顯示的就是目前對外公布的征求意見稿，2007年版的修改結(jié)果。
如果簡化專業(yè)資質(zhì)如果實現(xiàn)，設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)序列將是，綜合標(biāo)準(zhǔn)，21個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，88個專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，2個專項資標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)資質(zhì)可減少43%，專項資質(zhì)可減少75%。專項資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)一共有8個，從目前看，有6個專項自治標(biāo)準(zhǔn)，智能、幕墻、裝飾、消防、輕鋼和消防6個專項資質(zhì)，已經(jīng)合到了建筑資質(zhì)里面去了。也就是說如果這次改革力度大，把這6個專項合到建筑里面或者取消，只保留環(huán)境和風(fēng)景園林這兩個專項的話，那么我們的專項資質(zhì)可以減少75%，這是一種設(shè)想，當(dāng)然最后要看主管部門最后怎么決策。
第三個是要研究注冊工程師框架當(dāng)中沒有啟動專業(yè)的調(diào)整或者合并問題，啟動制度的速度要由慢變快。主管部門將加快研究軍工、造船、航天航空、農(nóng)業(yè)、核工業(yè)、海洋、材料7個專業(yè)制度的再確認(rèn)問題。成立軍工等7個專業(yè)委員會，加快制訂發(fā)布《軍工等7個專業(yè)注冊工程師制度暫行規(guī)定》，完成考核認(rèn)定；加快啟動土木，包括水利水電、港口與航道、公路、環(huán)保4個專業(yè)的執(zhí)業(yè)注冊工作；加快實施采礦、礦物加工、機械、冶金、石油/天然氣4個專業(yè)的執(zhí)業(yè)資格的考試；
第四個是除結(jié)構(gòu)、巖土專業(yè)外，其他專業(yè)注冊工程師執(zhí)業(yè)規(guī)定將從無到有，個人執(zhí)業(yè)管理更加嚴(yán)格。目前管理是重考試、重注冊，輕執(zhí)業(yè)管理。為此，將加快發(fā)布《電氣、公用設(shè)備、化工、土木，包括水利水電、港口與航道、公路這幾個專業(yè)的環(huán)保執(zhí)業(yè)規(guī)定》；加快起草制訂《注冊采礦/礦物加工、機械、冶金、石油天然氣工程師執(zhí)業(yè)規(guī)定》。明確注冊師的執(zhí)業(yè)崗位定位、簽字范圍，依據(jù)執(zhí)業(yè)規(guī)定加強注冊后的市場執(zhí)業(yè)行為的綜合監(jiān)管。
第五個是國家將研究放寬承攬業(yè)務(wù)范圍限制的條件，按照國務(wù)院的規(guī)定，包括信用良好、具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力、能夠提供給足額擔(dān)保，對于這些企業(yè)國家將放寬它的承擔(dān)業(yè)務(wù)范圍的限制。
我們在這里設(shè)想一下條件，首先是信用良好條件，一個是以近三年政府網(wǎng)站公布的企業(yè)不良行為記錄為基本判定條件；一個是以工程建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)組織、第三方專業(yè)機構(gòu)、金融機構(gòu)信用評價等級為專業(yè)判定條件。一個是政府的，一個是行業(yè)的，一個是基本判定，一個是專業(yè)判定。
相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力條件，以具有工學(xué)學(xué)歷專業(yè)和相應(yīng)從業(yè)專業(yè)背景的人員為技術(shù)能力選擇條件。比如在企業(yè)原有專業(yè)配備的基礎(chǔ)上，只要企業(yè)同時具有以下采礦工程和礦物加工工程、化學(xué)工程與工藝、冶金工程專業(yè)，這三個專業(yè)的人員，即可在對應(yīng)的煤與非煤礦山、化工石化、冶金行業(yè)資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍，這是完全有可能的，就看政府下不下決心。
這里右邊的這些專業(yè)都是21個設(shè)計行業(yè)里面的主專業(yè)，比如說在市政類里面，大家都知道我們國家的市政是從道路和水開始發(fā)展起來的，因此如果一個市政設(shè)計院具有給排專業(yè)、交通專業(yè)或者土木工程專業(yè)這樣學(xué)歷背景的專業(yè)人才，就可以完全承擔(dān)市政行業(yè)的工程設(shè)計業(yè)務(wù)。
足額擔(dān)保條件，在法律規(guī)定的擔(dān)保方式內(nèi)，工程勘察設(shè)計企業(yè)可以選擇抵押、質(zhì)押二種方式，以體現(xiàn)足額擔(dān)保。
第六個是完善信用體系相關(guān)配套制度，這個信用體系制度是以政府為主導(dǎo)建立的，前幾天一直在說，這次國務(wù)院又再次強調(diào)配套制度，凸顯體系落地的重要性。
企業(yè)信用體系制度應(yīng)包括以下四個方面：企業(yè)信用體系的目標(biāo)、企業(yè)誠信自律公約制度、企業(yè)信用體系組織機構(gòu)（建立健全信息評價師和信息評價員制度、企業(yè)信用評價標(biāo)準(zhǔn)，包括守法信用、財務(wù)信用、經(jīng)營信用、服務(wù)與質(zhì)量信用和綜合實力五個方面、企業(yè)信用分級、企業(yè)信用標(biāo)識制度。
第七個，工程擔(dān)保制度將作為建筑行業(yè)的重要制度。工程擔(dān)保制度起源于美國公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有一百多年的歷史，工程擔(dān)保已成為一種國際慣例。在我們國家施工領(lǐng)域應(yīng)用最多的主要有四種，投標(biāo)擔(dān)保保證、履約擔(dān)保保證、預(yù)付款擔(dān)保保證、和業(yè)主支付擔(dān)保保證。
在設(shè)計領(lǐng)域里面，政府應(yīng)該加快制定符合設(shè)計特點的工程擔(dān)保規(guī)定，并明確政府在這當(dāng)中的定位、主流品種、浮動擔(dān)保金和費率、擔(dān)保來源的主流渠道，或者是專業(yè)化的擔(dān)保公司，或者是銀行這兩類。
第八是加強事中事后監(jiān)管。前幾年我們一直在研究清出制度，包括企業(yè)清出制度和個人清出制度，企業(yè)清出制度研究到一半放棄了。10月25日國務(wù)院剛發(fā)了一個文，從2018年1月1日開始，所有的建筑市政企業(yè)申請建筑資質(zhì)，企業(yè)的業(yè)績、個人的業(yè)績必須要進入國家系統(tǒng)，否則一律不予承認(rèn)，政府現(xiàn)在開始在網(wǎng)上進行電子申報。
第九是有序發(fā)展個人執(zhí)業(yè)事務(wù)所。個人執(zhí)業(yè)事務(wù)所的本質(zhì)是允許注冊師個人開業(yè)，建筑設(shè)計事務(wù)所是個人執(zhí)業(yè)事務(wù)所的一種典型代表。個人執(zhí)業(yè)事務(wù)所這種形式來源于美、英等發(fā)達(dá)國家。美國實行注冊人員的個人市場準(zhǔn)入管理制度，即只有經(jīng)過注冊并取得注冊建筑師、注冊工程師執(zhí)業(yè)資格證書后，方可作為注冊執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)或開業(yè)，并作為注冊師在圖紙上簽字。美國對單位不實行準(zhǔn)入管理。
我國的建筑事務(wù)所起源于1995年，形成于2000年，以頒發(fā)《建筑工程事務(wù)所管理辦法》和《建筑工程專業(yè)設(shè)計事務(wù)所資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》為標(biāo)志，實行名額分配制度，當(dāng)年是實行170個名額指標(biāo)分配的管理制度。20多年以來，這種符合國際慣例的以個人開業(yè)的模式始終沒有成為我們國家建筑設(shè)計企業(yè)的主流模式。
個人注冊制度既然是為個人開業(yè)而設(shè)定一種國際通行的個人市場準(zhǔn)入制度，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，又是WTO的簽約國，市場準(zhǔn)入制度沒有理由拒絕這種國際慣例，接軌是必然趨勢。目前制度只允許建筑、結(jié)構(gòu)、水暖電專業(yè)注冊人員個人開業(yè)，也就是個人事務(wù)所，兩種形式，一種合伙制，一種公司制。
那么今后有沒有可能允許其他專業(yè)注冊工程師個人開業(yè)，如工業(yè)領(lǐng)域工藝專業(yè)注冊人員設(shè)立工藝專業(yè)設(shè)計事務(wù)所，這是一個課題，我認(rèn)為可以研究，而且有可能實現(xiàn)，同時要看18個專業(yè)執(zhí)業(yè)注冊制度的成熟程度。當(dāng)注冊人員個人開業(yè)制度在我國形成主流制度時，取消企業(yè)準(zhǔn)入制度將是不可避免的。
第二，市場準(zhǔn)入制度的行業(yè)組織主導(dǎo)的行業(yè)準(zhǔn)入型。會逐步形成依靠市場的力量，推動以企業(yè)應(yīng)用、個人信用、工程擔(dān)保、個人責(zé)任保險為主要內(nèi)容的行業(yè)準(zhǔn)入制度。
一是以企業(yè)信用標(biāo)識為標(biāo)志的行業(yè)信用準(zhǔn)入制度，由行業(yè)向不同企業(yè)業(yè)主提供企業(yè)誠信程度，供社會在選擇設(shè)計服務(wù)商時，為其提供規(guī)避誠信風(fēng)險的依據(jù)。
（時間到，今天的匯報就到此為止，謝謝大家！）
